常修泽：完善产权保护制度 稳定社会预期

    近日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。在当前重要的历史节点，提出并强调完善产权保护制度、依法保护产权，对于稳定整个社会预期、增强全民族的信心，具有重要作用。
    一、在当前重要的历史节点，提出完善产权保护制度，具有特殊重要意义
    产权保护制度，是社会主义市场经济的基石。在市场经济活动中，只有对产权予以严格的保护，才能稳定各类投资者的投资预期，规范并保障市场主体的生产经营行为，维护正常的市场秩序。
    随着实践的发展，产权内涵在逐步丰富和扩展。现在的“产权”概念，不仅包括经济领域大家熟悉的物权、债权、股权等，而且包括跨经济领域、社会领域、文化领域、环境资源领域的知识产权、各种无形财产权（如人力资本产权），以及自然资源资产产权等等。因此，现在讲“产权”，不仅涉及经济体制，而且涉及社会体制、文化体制和资源环境体制等，并对政治体制产生重要影响。
    邓小平同志在1992年南方谈话中指出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”从他紧接着说的“现在建设中国式的社会主义，经验一天比一天丰富……就是要有创造性”来看，显然，“各方面”不仅包括经济体制，而且包括建设中国式的社会主义“各方面”的体制。正是从这个意义上，习近平同志指出：今天，摆在我们面前一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。
    从这个高度研究问题，完善的产权保护制度，不仅是完善的社会主义市场经济体制的基石，而且也是包括经济、社会、文化和资源环境体制等“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的基石。没有一套完善的产权保护制度，中国一整套更加成熟、更加定型的制度难以建立起来。
    中国是社会主义国家，中国特色社会主义制度的生命力体现在遵循现代人类文明的基本取向，使整个社会成员都能享受“公平正义”。完善产权保护制度，恰恰是整个社会成员都能享受“公平正义”的重要方面。这是中国特色社会主义制度的制度文明之所在。
    目前，我国出现民间资本固定资产投资大幅下降的现象，原因固然很多，但有一条无论如何不可否认，与民营企业缺乏产权保护的安全感，有一定的关系。从实践来看，《意见》是切中时弊的。《意见》的发布，对于矫正并稳定社会预期，给整个社会提供“定心丸”和“定盘星”具有重要作用。
    二、完善产权保护制度：以公平为核心原则，坚持问题导向，严格依法保护
    完善产权保护制度的核心内容，有3个要点比较突出：
    一是完善产权保护制度，以公平为核心原则。十八届四中全会《决定》指出，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。十八届五中全会《建议》进一步强调，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。《意见》体现了上述精神，贯穿了以公平为核心的原则。
    从主体方面分析，公平性体现在：第一，在不同所有制的关系上，全篇体现“两个毫不动摇”，即毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。第二，在法人与自然人的关系上，不论法人和自然人的财产权，都同样保护。第三，在境内与境外产权主体的关系上，实行国民待遇原则，同样受到保护。
    从内容方面分析，公平性体现在：第一，权利平等；第二，机会平等；第三，规则平等。尤其是强调废除各种违反公平原则的不合理规定，这点十分突出。
    二是坚持“问题导向”，聚焦产权保护方面的突出问题。在我国，经过38年的改革开放，随着现代产权制度的推进，产权保护的法律体系是不断完善的，产权保护意识是不断增强的，实践中产权保护的力度也是不断加大的，但是，毋庸讳言，当前我国产权保护领域仍然存在不少问题和薄弱环节。《意见》不是回避矛盾，讳疾忌医，而是以极大的历史责任感，直面现实，坚持问题导向，从实际出发，聚焦产权保护方面的突出问题，具有很强的针对性和现实性。
    这些问题包括：公权力对产权保护不到位，政府违约和政策不稳定，侵害企业特别是民营企业以及个人的合法产权和权益；不同所有制产权保护不同等，对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护；公有产权保护制度仍不完善，国有企业内部人控制和国有资产流失的问题仍然存在，农村集体资产产权保护不到位；侵犯知识产权的行为易发多发，侵权违法成本低，维权成本高；等等。
    针对问题，提出“管用有效”的改革措施，这一要点贯穿《意见》通篇。
    三是严格依法保护，长短结合，标本兼治。中国是个法治国家，依法保护产权涉及最高层面的依法治国问题。从《意见》的整个体系看，通篇贯彻了在产权保护中全面推进依法治国的宗旨，并把推进产权保护法治化作为“根本之策”。《意见》强调，在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各领域、各环节、各方面，均体现法治理念，贯穿了严格依法保护的精神。
    同时，完善产权保护制度，是一个非常复杂的系统工程，既涉及长远问题，也涉及短期问题；既涉及“治标”类问题，也涉及“治本”类问题。《意见》坚持长短结合，既着眼于长远，又立足于当下；既治标，解决当前急于解决的问题，包括某些历史形成的产权案件，更重治本，力求完善法律体系和制度安排，建立产权保护长效机制。
    一要充分估计保护产权的艰巨性和复杂性。完备的产权制度是包括产权界定、产权配置、产权流转和产权保护在内的一套完整的体系。产权保护只是其中一个重要方面。从更大的视野考虑问题，完备的产权制度也只是完备的社会主义制度的一个方面。它涉及中国相当复杂的问题，可以说“牵一发而动全身”，实施起来工作任务十分艰巨。
    实践中面临的问题更为复杂，既有在新阶段改革发展现实中出现的一些产权案件，也有一些是过去改革历史进程中形成的产权案件。例如，由于过去司法不规范导致民营企业产权被侵犯的案件；还有长期以来企业特别是民营企业在经营过程中自身不规范甚至违法的问题；此外，还有现实中由于执法不够规范或公务人员腐败，出现刑事介入一些经济纠纷问题，等等，问题错综复杂。对此，必须高度重视，不能简单化、片面化、肤浅化。
    还应看到，目前全社会的产权保护意识淡薄，加上在体制机制上还存在一些问题，加大了处理这些问题的难度。特别是在执行过程中，不可避免地会受到既得利益力量的干扰、阻挠和掣肘。因此，保护产权的过程必然伴随利益的博弈，甚至尖锐的冲突。
    二是各方面都要把握产权处置的法律程序和政策界限，尤其要在“区隔”上作文章。落实《意见》是一项涉及法律尊严、政策性很强的工作。务必要按程序办事，把握相关法律和政策所规定的界限，要严格区分不同情况，在“区隔”上做文章。例如，过去采取查封、扣押、冻结措施时，曾经存在个人财产与企业法人财产混同的情况。针对此，应严格区分个人财产与企业法人财产这两种不同的财产关系，做到“桥归桥、路归路”“井水不犯河水”。再如，严格区分违法所得与合法财产，处理违法财产不能牵连合法财产。
    尤其是，在处理产权和经济纠纷时，要严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限，企业正当融资与非法集资的界限，民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限等等。划清界限，防止混淆，都有很强的政策性，必须认真落实。
    三要统筹协调，营造全社会重视和支持产权保护的良好氛围。产权保护涉及方方面面，既涉及中央，也涉及地方；既涉及公检法司等政法部门，也涉及经济社会管理部门；既涉及政府，也涉及非政府组织和舆论监督；既涉及经济组织和各类法人，也涉及自然人和千家万户。因此，在领导和组织上，要统筹协调，协同运作；在政策上，要加强产权保护政策的系统性和协同性；在社会舆论上，要营造全社会重视和支持产权保护的良好氛围。
    还要看到，随着实践的发展，产权保护制度领域新情况、新问题不断涌现。有些我们比较熟悉，有些则不太熟悉，例如关于自然资源资产的界定、量化等。因此，在依法治国的总原则指导下，在既定的法律条文基础上，要注意研究新情况，解决新问题，使产权保护制度在实践中不断丰富和完善。
    （作者系国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授）
    来源：经济日报