贾康：我看财政改革与包容性增长

    （本文系贾康先生在纪念亚行-中国合作30年论坛《中国经济转型：迈向可持续发展的未来》上的发言）
    以这个单元的题目，我理解其实是要研讨怎样以财税改革来服务于中国实现包容性增长，来避免中等收入陷阱的潜在威胁，争取在推进现代化的过程中过这个大关，达到我们的中国梦战略目标。包容性增长的概念，我认为就是直接对应中共十八届三中全会的“国家治理现代化”这个治国施政核心理念的。“治理”的内涵对应着思想认识的突破，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，而政府要更好发挥作用，实现包容性发展。
    在新的历史起点上，中国人怎么样继续大踏步地跟上时代？我们从全局来看，这个包容性增长在大方向上说，就是要掌握好“顺之则昌，逆之则亡”的六大世界潮流的结合。首先是工业化，这是中国落伍以后必须解决的发展；加上实现工业化伴随的城镇化、市场化、国际化，还有高科技化或者称为信息化，这五大潮流旁边，还有四中全会说的全面依法治国的法治化与民主化，六大潮流结合，对应现在所说的供给侧结构性改革必须实施的制度创新，来适应供给侧已经由生产力推到“共享经济”前沿而要求的社会形态的包容性增长制度建设。
    在全球化背景下中国和其他经济体“命运共同体”式发展中寻求的“和平崛起”，其实也正是这个哲理：不是要去解决必须摒弃的过去“你输我赢旧思维”框架下“谁战胜谁”的问题，而是必须在一起寻求共赢式的发展，即实现中国和其他经济体命运共同体式的共赢发展。这里面财税改革的配套，要放在全面开放条件下和市场经济目标模式怎样完善的追求之中，处理好政府和企业、中央和地方、公权体系和公民这三大关系的集合。三个维度的集合，体现在财政处理的以政控财、以财行政的分配关系怎么样服务于直观地看的政府更好发挥作用，而实际上在前面要尊重那个市场发挥作用的决定性。这个事情要处理好，当然非常复杂，我们现在看到的PPP是在“螺旋式上升”的轨道上，将原来讲的政府和市场主体“井水不犯河水”的逻辑，升级为实现伙伴关系式的结合共赢，这些创新的挑战意味是非常明显的。
    财税方面最简单地说，在有了90年代初邓小平南巡，1994年朱镕基在一线主持之下的经济体制改革，适应间接调控框架而有了分税制这个基本的适应市场经济的财政制度框架之后，我们现在的三中全会后审批的财税配套改革方案，是一套很清晰的中国财税改革制度供给的指导方针，现在真正的问题，就是怎么样在这套指导方针下攻坚克难。我按照“问题导向”，做一个最概括的浓缩的表述，在做了这么多年财税研究以后，如果让我说我们现在碰到的主要问题是什么？我认为就是1994年以后这个体制中一些正面积极性发挥的过程中，它负面的局限性越来越明显了，这些局限性来自于中国渐进改革路径依赖——1994年只能做到那个地步，而以后的继续深化改革，要看到一个基本事实，即走到现在，整个中国省以下行政区，并没有真正进入分税制状况。我们把所有省级以下的体制文件搜集到一起以后做了一个总结概括：不仅中部和欠发达的西部，就是沿海地区也没有进入分税制状态，实际上是不同形式的分成制和包干制，人们所批评的地方财政困难、隐性债务的风险威胁以及土地财政的偏差等等，要打板子，不应打在1994年分税制概念下的制度框架上，打板子必须打在分税制深化改革受阻和这些旧体制遗留问题的不良影响上。
    我们需要接着问，为什么省以下没有进入分税制状态？技术上的分析一点也不复杂，我们最基本的概括就是，五级框架之下分税无解。我们勉强维持了中央和省为代表的地方之间的分税制框架，但省以下还有三级，解决不了这个问题。那么出路何在？现在省以下迟迟不能解决好这个问题，公共服务跟不上，社会又已进入中等收入阶段，人民群众、社会公众关于公共服务的需求激增，激发出来的中央所说的“矛盾累积、隐患叠加”，目前已威胁着我们的包容性增长，社会心态里的“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”不是很现实的一种制约和潜在威胁吗？问题导向之下，做系统化的改造才能有出路，这也在印证中央为什么强调配套改革要攻坚克难。
    关于基本出路，最简单的表述我认为是这样的：就是要坚持推进扁平化取向“伤筋动骨”式的系统化改造，原来的财政五级框架必须调整为三级框架，就是形成中央、省，还有市县这三级，已有的基础是农村税费改革后推出的乡财县管和已经有较全面部署的省直管县。如果把五级变成三级，原来的无解局面就变成跟市场经济经验可以比较好地去对接，而且加上中国的一定特色，在三级框架下，每一级政权各自明确合理的一级事权，然后明确各自的财权，跟着最主要的是配置合理的税基：一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，再跟上的当然就是现代意义的各级预算，还要配上产权、举债权。当然，技术上还必须配好中央和省两级自上而下的转移支付，以及我们要实验进而发挥辅助性作用的横向转移支付。这样的总体的制度安排，是最能够适应包容性增长客观规律要求的。所达到的境界，就是正确设定三级政府的事权明细单和支出责任清单，使各级事权和财权相顺应，事权与财力相匹配。达到这个境界以后，将使我们整个政府体系更好地履行职能，在市场发挥资源配置决定性作用的后面，以文明有效的“三级一体化”制度供给来服务于“四个全面”和全局的包容性增长。
    来源：贾康学术平台