丹尼·罗德里克：当观念超越利益：偏好、世界观和政策创新

    令人不解的是，观念(ideas)在现代政治经济学模型里是缺失的。在大多数流行的政策选择理论中，以牺牲公众利益为代价的既得利益者，包括精英、游说集团和寻租集团，起了决定性作用。经济学家、政治学家和其他社会科学家诉诸于特殊利益集团的权力，来解释监管、国际贸易、经济增长和发展以及许多其他领域的关键难题。
    为什么规则偏向既有企业，而不惜损害消费者和潜在进入者的利益？因为官僚们容易被组织严密的“内部人”所俘获，从而制定有利于这些“内部人”的监管或规制。贸易带来的收益众所周知，为什么还有如此多的贸易限制？原因在于，进口关税和配额将收入再分配给了有政治权力的商业团体和游说集团。为什么政治精英们不支持促进增长的政策和制度？因为压制增长的政策，例如薄弱的产权保护、过度监管或币值高估，能帮助他们寻租，而这在其他情况下是无法实现的。在这些领域，从政治经济学模型中得出的一些见解对经济学家如何思考社会结果和政治体系的运行产生了强有力的影响。
    任何政治经济学模型如果不重视有组织的利益集团，就有可能流于言之无物，失之偏驳。不过，这并不意味着利益集团就是政治结果的最终决定因素。在利益集团和结果之间的一一对应关系取决于许多隐含假设，这些假设都与政治行为人对如下几个方面所持有的观念相关：（1）最大化目标的性质；（2）世界是如何运行的；（3）他们追求更大利益而采用的工具集。更重要的是，这些观念既有可能被操纵，也有可能被创新，成为政治博弈的一部分。实际上，政治领域中的游说投资和政策创新非常类似于技术发明活动（经济学家通常将之内生化）。只要我们认识到观念的易变性，就可以减少既得利益集团的决策权，于是，就会产生更多可能的结果。
    明确观念的作用
    将基于理性选择的政治经济学模型应用于政治领域，政治行为人（投票人、说客、精英、国会议员）就可以被描绘成解决最优化问题的理性个体。这意味着：（1）他们通过确定消费、租金或政治收益，来最大化效用函数；（2）他们在政治和经济游戏规则施加的约束条件内采取行动；（3）他们选择一系列行为（在模型中可能包括选举、政治捐款、叛乱、镇压等），来实现约束条件下的目标函数最大化。例如，商业游说集团为获得关税保护，决定给予多少政治捐款，还要考虑政治家如何看待社会福利和政治捐款。或者，一个独裁者要决定是否为了最大化他的跨期租金收入而发展经济，他还会考虑这一决定对经济和政治结果的影响，包括他执掌权力的期限
    观念以不同的方式进入这一问题，但很少被认识到。事实上，最优化问题的每一个要件——偏好、约束和选择变量——都依赖于一系列隐含的观念。
    偏好：我们是谁？
    自利（self-interest）是关于“自我”的观念，即一个关于“我是谁”和“我的目的是什么”的概念。在政治领域，对最大化目标的选择取决于环境、荣誉、声望、权威、收入、权力、任职时间和国家利益等等。
    我们如何评估不同社会状态，如何判断这些社会状态是否增进了我们的利益，关键取决于我们如何定义我们自己。正如阿玛蒂亚•森所提出的，我们可能不同程度地结合了所有身份。在政治科学中，一系列已有的研究一直认为，政治行为人的利益是由社会构建的，而非取决于明确的物质事实。在这一“建构主义”传统中，利益的概念内生地形成于行为规范、意识形态和因果信念。事实上，利益是观念的一种形式。
    观念发挥着至关重要的作用。它们并不是偶然现象，而是直接决定偏好，进而决定政治行为的模式。
    模型：世界是如何运行的？
    决策者在做决策时，通常对世界如何运行有一定的假设。他们的世界观使他们形成了对自身和他人的政治与经济行为后果的认知。经济思想史上曾发生了一些最重大的争议：如自由放任的经济运行更好，还是计划经济运行更好；自由贸易下的经济增长和发展更快，还是贸易保护下的经济增长和发展更快；宏观经济稳定到底是需要凯恩斯主义的反周期操作，还是需要哈耶克的不干预政策。在这些争议中，各方都会形成自己的观念。对上述争议所持有的每一种观念都假定经济运行有特定的模型，并且对政治行为有不同影响。近几十年来，一系列经济学观点（如凯恩斯主义、货币主义、理性预期以及华盛顿共识）都致力于改变精英对“经济现状”的理解，从而改变政治均衡。
    认知局限及其他局限使政治行为人生活在一个非常不确定的世界中，他们无法确切地知道因果关系。他们对世界的看法可能是错误的，而且，在出现新证据时，如果这些证据只用来证实过去的信念，则他们的看法仍可能是错误的。相反，新信息可能给出了原先没有考虑到的事实。例如，选民可能发现，一名公职人员有很多犯罪记录，而之前并未考虑到。一个有趣的新的实证研究描述了这些信息如何影响选民的行为。
    让我们来看看近年来全球经济和金融危机的经验教训及其对人们思想观念转变的影响。许多观察者，如约翰逊和库韦克（Johnson and Kwak）认为，那些导致金融危机的政策也是强大的银行和金融利益集团为所欲为的结果，这似乎是特殊利益集团理论的直接应用。不过，如果支持金融自由化和自我监管、强调政府监管不可能（或不可取）的种种思想或观念没有被大肆宣扬，既得利益者也无法尽其所能地攫取那么多。毕竟，再强大的利益集团也很少能在一个民主国家赤裸裸地主张他们自己的利益，为所欲为。相反，他们会寻求合法途径，宣称这些政策是为了公共利益，以此来实现他们的诉求。那些支持放松金融监管的论调不会宣称这对华尔街有利，而是宣称这对普通民众有利。其他观察者也认为，金融危机是政府过度干预房地产市场的结果，尤其是支持低收入借款人的政策。这些论断也基于特定观念，即自有住房有其社会价值，金融部门忽略了低收入人群。另外，观念显然影响了政治家对世界如何运行的看法，因此影响了他的行为方式，正是这些行为方式促成了危机。最后，尽管各方都目睹了大衰退的再次发生，但只有少数人改变了他们对金融部门到底是过度监管还是监管不足的基本信念。
    策略空间：政治行为人能做些什么？
    许多政策都是关于策略的：设置议程、建立同盟、做出承诺（或威胁）、扩大或限制选项、积累或支出政治资本。不管他们的目标是让自己致富还是进一步扩展他们的利益链，政治家必须不断地问：“能做些什么”。一般来说，政治经济学模型可能以任意方式限制策略空间：例如，他们通过限制政策选项精心安排政治游戏。这种限制通常较易操作，但并非无害。关于“能做些什么”的新观念——创新型政策——可以攻破既得利益者看似坚固的铁腕。
    低效率政策选择的政治经济学
    将观念考虑进来，尤其是在政策创新方面，可以让我们对现行的研究方法有全新的认识。从更实证的角度来说，我认为，以观念为基础的分析视角使我们能更好地理解政治体系在何种情况下可以变得更有效率。
    出现政策低效率均衡的政治经济模型依赖于如下基本假设：（1）利益决定政策偏好；（2）政治权力决定谁的利益（更）重要；（3）政治制度（或游戏规则）决定众多利益集团的特定政治均衡。然而，这三个基本假设虽然能解释权力的再分配，但不能解释低效率。根据具体情况，将社会分成两组：精英和市民，前者既有否决权又有议程设置权，后者却无政治权利。在不损害市民利益的情况下提高精英的收入是可能的。如果所有精英想要的都是从社会榨取收入，以及有足够的权力实现他们的目标，为什么他们这样做就会产生低效率呢？
    要产生低效率，政治经济学模型必须加入一两个额外特性，每个特性都可限制精英行动的可行集：（4）不存在更有效率的再分配机制，包括一次性转移支付；（5）政治权力是内生的，推动经济向效率边界移动有可能削弱精英的权力。其中，第一个假设排除了众多的补偿政策。大多数形式的经济自由化，如取消一项税收或进口关税，都不是帕累托最优的，除非伴有补偿。产生低效率结果的一个简单易行的做法就是， 假定精英因自由化而遭受的损失得不到补偿
    在解释为什么国企私有化能提高生产率但仍不会被实施时，也可以使用类似的策略：如果内部人（工人或管理者）因私有化而遭受的损失不可能得到补偿，他们就必然会受损。即使通常可以找到创新型策略来绕开内部人受损这类假设条件，但只要假定无法做出给予补偿的承诺，内部人受损这类假设往往就能自圆其说。
    另一种观点假设从经济到政治有一个反馈机制，这揭示了一种可能性，即精英们避开有效率的政策，是因为担心这些政策会削弱他们的政治权力以及他们决定未来政策的能力。阿西莫格鲁和罗宾逊的研究成果给出了这个观点，他们用它来解释为什么19世纪欧洲一些国家阻止了加快工业化和经济增长的政策。因为经济增长会破坏传统农村基础，有利于集体政治行动，它会动摇盘踞一方的精英。有远见的精英更愿意确保他们的权力不受挑战，即使这意味着更低的效率和更缓慢的增长。
    一个能产生类似结果的不同机制是补偿政策的动态不一致性。在费尔南德兹和我提出的模型中，特定个体的不确定性与实施改革时的信息披露模式相结合，阻碍了改革。当前低效率政策的受益人不能接受先改革后补偿的改革方案，因为他们知道改革将使一部分人受益，并且将未来的政治权力转向这些赢家。改革之后，受益人也不再需要（或没有激励）履行他们的补偿承诺。
    虽然精英们阻碍经济增长是为了维护自身权力的论断有些道理，但这也意味着不合理地限制了可行的策略。尤其是，它否定了精英们在设计策略上的创造力，认为他们难以在不丧失权力的情况下充分利用经济增长机会。除非我们假定经济和政策之间存在一种非常机械的关系，这些策略才能普遍存在。在实践中，我们会看到，政治观念的创新通常可以放宽对可行性策略的限制。正如我们认为技术观念可以放宽资源约束一样，我们也可以认为政治观念能放宽政治约束，从而使精英们可以在不削弱政治权力的情况下改善他们自身（以及社会上其他人）的境况。为了阐述这一点，我引入“政治转型边界”（political transformation frontier）这一启发式工具，它类似于经济转型约束。
    政治转型边界和放宽政治约束
    我将“政治转型边界”界定为目前掌权的精英精英们可获得最大化经济结果的一套工具。它描述了精英们在政治经济均衡的情况下可掘取的最大租金，尤其考虑了政治权力的内生性。
    政治对经济施加了有限制作用的约束条件。资源配置和整体经济状况不仅取决于技术和资源约束，还取决于政治转型边界的位置和形状。反过来，政治转型边界的位置和形状依赖于精英们可采取的行为集，而可行的行为集又取决于精英们对可行的一系列策略（包括政策、行动、联盟等等）有何看法。正如技术创新放宽常规资源约束一样，政治创新放宽了政治转型边界。经济学家将技术创新作为长期增长模型的核心。
        
    相反，政治经济学模型通常假设政治创新是不可能的。许多政治创新往往是短暂的、不重要的，或者容易被人忘却。但是，仍然有一些政治创新被证明是重要的、持久的，例如，政治党派、司法独立，或者实实在在的民主。
    技术变革并不一定会改善每个人的境况。类似的，政治创新可能恶化非精英阶层的境况。一些观念从整个社会的角度来看可能是不好的，但是仍可能流行开来：设想精英们成功地说服非精英阶层此生应该更加努力工作，以便来世获得补偿，或者更实际一点，对非精英阶层征收极低的资本税，让他们获益。
    在政治经济学中，虽然政治转型边界的观念很少受到关注，但是注重实践的经济学家和政策制定者确实花费了大量精力围绕政治约束寻求新的政策观念，尽管并不总是成功。也许，政治创新精神可以移动政治转型边界最具说服力的案例来自现实生活。以下是一些可以同时改善精英和非精英境况的例证。
    在不丧失权力的情况下实现工业化
    阿西莫格鲁和罗宾逊讨论了某些政府因担心被取代而如何推动工业化，他们还阐述了向外移动政治转换边界的可行策略。思考一下，为什么日本的精英在1868年明治维新后决定推进工业化和经济增长。阿西莫格鲁和罗宾逊是这样描述的：“日本以一种特殊的方式推动现代化，强化了中央集权，巩固了官僚精英们的地位。在我们的模型中，这一策略也可以被视为在尽可能不被取代的同时实现工业化’……”他们还补充说，这类似于发生在英国和德国的“非工业的精英阶层在工业化过程中维持其政治权力”。在英国，“通过采取逐渐让步的策略，精英们实现了对政治均衡的控制，并在工业化开始影响政治的情况下，仍然维持了至少一个世纪的权力……英国作为一个重商主义贸易大国有很长的历史，这意味着许多上层人士都有相对多元化的财富……”。在德国，“新兴的工人阶级保护他们的经济利益，与此同时，容克们组建了‘钢铁和黑麦’联盟”。
    在这些解释中，最明显的是精英们推行目标明确的策略，使他们不必过于担心因经济变化而被取代。国家主导的工业化、对新兴工人阶级的逐渐让步、商业和工业的多元化、产业利益联盟以及其他类似的选择，都是为了确保精英们在保持其权力的同时从工业化中获益。这些策略的存在提出了一个问题：为什么类似的策略在非工业化的情况下不存在。更重要的是，它充分说明了创新在放宽那些看似难以撼动的政治约束中有其作用。
    中国的双轨制改革
    20世纪70年代，中国实行计划经济，价格管制成为一种创租机制，租金被转移给了政府扶持的一些群体。价格放开以及废除上缴公粮义务，使承载了大量人口的农村实现了效率的大幅提升。但是，这一改革的代价是减少了国家的税基和城市工人低价的粮食配给。根据标准的基本政治经济学模型，这些再分配的结果足以解释为什么中国领导人不愿意推行有助于提高效率的改革。
    但是，中国政府想出了一条捷径。20世纪70年代末，中国政府开始利用政策创新，如价格双轨制和经济特区，有效地切断了市场化激励与其再分配效应之间的联系。以农业改革为例，中国政府不是直接取消固定价格下的按计划上缴公粮，而是在统购统销的基础上嫁接了市场体系。只要按国家规定的价格缴够公粮后，农民就可以将多余的粮食以市场价出售。正如刘遵义、钱颖一和罗兰所述，这一体系在相对不受限制的条件下实现了配置效率。从政治经济学的视角来看，双轨制的核心要旨是将通行的租金流与改革效果相隔离。国家没有失去收入，城市工人也没有失去廉价的粮食配给。
    中国经济特区也发挥了类似的功效。如果以标准方式放开贸易体制，大量低效率的国有企业将受损。中国没有那样做，而是允许经济特区的企业在自由贸易的规则下运营，其他企业仍实行贸易限制政策，直至20世纪90年代末。这使中国在保护好国有部门就业和租金的情况下，逐渐融入了世界经济，并且使中国共产党更加强大而非变弱。
    南非的民主化
    在南非，种族隔离制度面临一个典型的政治经济学问题。双方都知道，一旦非洲民族议会（ANC）获得权力，占南非多数人口的黑人将施加强大的压力，要求剥夺白人精英的权力（或至少是严厉的税赋）。如果白人精英推行政治改革，就必须有反对剥夺的可信保证。在面临国际制裁和经济下滑的情况下，推行民主会改善白人精英的境况，但前提条件是能保证未来有适当的税收。如果没有这些保证，镇压多数黑人虽然会让白人精英和整个国家损失惨重，但仍然符合白人精英的利益。
    纳尔逊•曼德拉敏锐地意识到这一问题：“尤其在民主政府的头些年，”他在1991年说道，“我们可能必须做些事情，以表明这一体系有一个内在机制可以阻止一个群体镇压另一个群体。”在1994年向民主转型的前夕，南非联邦机构特别设计了防止多数贫穷黑人剥夺少数富裕白人的机制。两个关键条款发挥了极为重要的作用：第一，保留地方权力机构手中重要的再分配事务；第二，至少有一个重要省份（西开普省）仍然归少数白人统治。英曼和鲁宾费尔德认为，这两项安排共同创造了 “人质博弈”，在这一博弈中，西开普省当局可以减少该省对黑人提供的服务，这一潜在威胁弱化了黑人政府向白人精英征税的激励。创造性地运用政治规则使南非实现了政治变革，同时也更接近效率边界。
    其他例证
    这样的例子还有很多。在20世纪80年代至20世纪90年代，拉丁美洲的改革派技术精英推出了自由化、私有化（有巨大的再分配效应）与反通胀相结合的改革方案（包括精英们在内的多数人认为有必要实行这一改革方案），战胜了强大的内部人集团的反对。在美国，贸易调整援助计划（Trade Adjustment Assistance）以及其他社会保险和补偿方面的措施为劳工群体提供了好处，以换取他们对国际贸易协定的支持。以无线频段拍卖为例，只有设计出政治上的后备方案，如限制商业无线服务拍卖并给特殊群体（妇女、未成年人、少数商人）授予特殊权利，以确保国会议员可以从拍卖中获得特定好处，美国国会才会放宽对无线频段拍卖的限制。
    这些策略表明，创新使政治转型边界向外移动。这些策略既提升了效率又保护了内部人和精英们的权力与租金。有时候，它们使激进的政治变革成为可能，如南非的例子。另一些时候，它们是为了防止政治上的变化，如中国的例子。虽然我关注的是改变国家进程的大量政策创新，但人们也可以轻易地举出许多不那么革命性的政策创新，如所得税、养老金、国际贸易中的最惠国（MFN）原则、银行存款保险、福利受益人的工作要求、有条件的现金转移支付、中央银行的独立性、市场化的排污交易。所有这些政策创新的共同点就是，它们克服了变革的阻力，让社会向效率边界靠拢。
    政策观念来自哪里？
    创新的发生多数是机缘巧合，正如根本性的科学发现会带来意料之外的实际收益，实验或试错过程也会产生新产品和新工艺。类似的，我们必须假定，在政治领导力和政治创造力方面有显著的独特因素。尽管如此，关于研发和内生增长的经济学文献表明，某些系统性因素也在发挥作用。例如，技术创新对市场激励作出反应——通过获得超越竞争对手的短暂优势来追求垄断利润。同样的，放宽政治约束的政策观念可以被认为是特殊进程与有目的行为的共同结果。
    政治创新
    低效率为政治创新创造了机会。只有存在效率提升空间时，政治行为人才会致力于提高效率，不管激发他们这样做的具体动机是什么。例如，经济学家会提出他们认为能提高经济表现的政策建议。有时候，这些建议考虑了政治可行性。但最后，政治企业家才是对学术观点和政治低效率作出决断的人。能知道政治企业家在哪些情况下作出决断、在哪些情况下开始实施他们的政策创新。但截至目前，学术界对这一问题的研究还很少。
    边干边学
    创新与学习相关联。正如公共组织如官僚机构可以通过学习，来创造提升效率的机会。有大量文献探讨了随着组织机构年限增加，学习与荒废之间的潜在替代关系。类似的，政治家也可能从他们过去的成功和失败中学习。技术方面的学习通常对其他企业有溢出效应，这反倒抑制了技术创新的激励。有意思的是，政治上的边干边学可能也具有类似的外部性。在位的政治家可能不敢进行政策试验，因为他们将承担政策试验失败的所有成本，而政策试验成功时要与潜在模仿者共享收益。在这种情况下，允许自由进入的竞争性政治体制对政治观念的影响可能是不明确的。更多竞争意味着有更多政治企业家争夺新观念。但是，它也意味着更多的模仿者——严阵以待的政治对手，这弱化了政策试验以及从放宽政治约束的策略中学习的激励。
    政策变化
    这里的“政策变化”是指，在现有政策的边缘出现了计划外的政策试验。和随机的政策变化一样，改变公认的做法如果能够带来更好的实际效果，就能推动更好的新政策的产生。例如，中国双轨制这一政策观念不是来自计划者自身，而是来自中国农村地区农民非法交易粮食的黑市。计划者只是非常明智地认识到，只要计划配给本身能得到执行，这些边缘市场就可以在不损害国家利益的同时使农民富裕起来，根据这一认识，他们制定了相应的公共政策。
    危机
    危机时期也是反思现有政策的好时机。这不仅因为现行利益集团可能失去其部分正当性，还因为在位者可能愿意尝试新的补救方案。危机时期，对新说法、新观念的需求是巨大的，试验的意愿也很强烈。在美国，大萧条为各种新颖的制度安排提供了名副其实的试验室。富兰克林•罗斯福曾提出一个著名的倡议即“大胆的、持久的试验”。“众所周知，就是要想出方法并进行尝试：如果失败了，坦白承认，并换一种方法尝试，但最重要的，要尝试一些东西。” 虽然危机与新观念之间的关联看似可信，但仍需更多解释。为什么有些危机更容易带来新观念？如何解释哪种类型的观念会被采用？大萧条使美国、欧洲一些法西斯主义国家和欧洲其他一些社会主义国家实施了新政。这些结果是否由利益结构预先决定？政治创新和观念在多大程度上发挥了独有的作用？
    模仿
    也许，观念和政策创新的一个最重要的来源是其他地方盛行的做法。一项政策已经起作用（或者至少被认为起作用），某种程度上就是复制它的有力理由。智利的社会保障私有化、孟加拉国的小额信贷、墨西哥有条件的现金补助和中国的经济特区这些政策创新案例，在本国实施后，全世界其他地方也出现了跟随者。 “观念引进”（imported ideas）的吸引力是显而易见的：现成的政策消除或降低了自主创新和试验的成本，它们在其他地方的成功运用也可以用来抗衡国内强大的既得利益集团。
    结论：在考虑了观念的作用后，经济学家和政策分析家有什么收获？
    本文的主要观点是，虽然当代的政治经济学模型都强调既得利益的作用，但是既得利益的决定性作用并没有表面看到的那么大。实际上，由于政治经济学模型忽视了观念，所以不能很好地解释政策变革。这类理论分析常常给人事后诸葛亮的感觉：如果一项改革不用顾及既得利益，一定是因为它们不够根深蒂固，不值得着手，或者是因为改革未触及这些利益。如果传统的静态政策模型回避政治行为人对可实施的策略所持有的看法，这些模型就是不完备的。当改革发生时，它们也无法全面解释改革。
    当我们认真严肃地看待观念后，就会发现利益这个概念其实并不可靠，也不那么重要。从传统政治经济学的观点来看，令人百思不得其解的是，在变革真的发生之前，精英们奋力抵制改革，随后他们又从变革中获益。韩国军事独裁总统朴正熙在1961年掌权之后，让韩国的商人领袖锒铛入狱，但是，当朴正熙获得他们每个人都会承担特定工业投资的承诺后，很快就释放了他们。随着韩国经济的繁荣发展，这些商人的境况并没有因为他们做出的投资承诺而变得更糟。在这些例子中，重要的改变并不是权力结构的变化，而是当权者将新的观念付诸实施。
    提高观念在政治经济学模型中的地位，有助于缓解当前政治经济学和规范的经济学分析及政策分析之间的冲突。政治经济学力求解释政治经济方面的结果。然而，如果政策结果由利益结构决定，那么提出政策建议是无用的，因为既然这些建议没有实施者，当然就不会有结果。相反，这些政策建议至多是既得利益者的思想炮灰，用来给他们赤裸裸的权力穿上糖衣，忽悠公众。当政治经济学过分关注既得利益而忽视观念时，社会科学就使规范的政策分析失去了存在价值。明确考虑观念的作用可以为政策分析释放更多空间。
    最后，关注观念也让我们对既得利益有一个全新的视角。正如社会建构主义者喜欢说的 “利益即观念”。即使经济行为人受纯粹的利益驱使，他们对其利益所在也常常只有一个有限的先入之见。这在一般情况下都适用，尤其是在偏好与人们认知紧密相连且总能有新策略出现的政治领域。在经济学家眼中永恒不变的私利，往往就是各种观念的产物：即关于我们是谁、世界如何运行、可以采取什么行动的各种观念。