文贯中：土地制度改革急需新思维

    要素市场的建立和良好运转，涉及市场经济的最核心部分。要素配置由政府主导到由市场主导，将在中国的民众和企业中引起翻天覆地的变化，涉及到所有阶层的经济决策方式的转变、所有企业行为方式的转轨，以及所有政府部门的角色定位的转换，必然是一项最艰难，也最具全局性的改革，至今仍然是中国无法回避的最艰巨的经济改革任务。
    这项任务的主要动力和思路必然要来自最高顶层，其成败与否的责任也必然由最高顶层肩负。而且，这项任务的成功完成，也必然是中国经济改革大功告成的主要标志。作为三大要素之一的土地，由于承载了一切经济活动，直接涉及人类本身的生存，土地制度必然是一种全局性的制度，其改革无法由基层的零零碎碎、互相割裂的改革所替代。理由如下。
    从中国改革的历史看，只有当最高顶层基于世界上主要市场经济，以及本国悠久历史中所积累的丰富经验，在一些重大原则问题上达成共识，并公开表态之后，地方才能真正放胆解放思想，尽情发挥地方的积极性。
    回顾中国近40年的改革经验，就能看到，在涉及全局性的问题上，每次都必须有最高顶层的重大思想突破，例如对包产到户的态度的180度转变，对民营企业合法性的全面认可，对计划经济弊端的逐渐深化的认识，对市场经济体制的最终接受，以及对加入WTO的坚强决心的公开表达等等，都是在最高顶层达成重大共识之后，地方和民间才能合法地积极响应，探索落实的途径，并迅速引起新一轮的经济发展高潮。要素由政府配置改为由市场配置代表重大的制度性转轨，在笔者看来，也有赖最高顶层的新的共识和决心，无法依赖地方上仅仅有局部意义的实验。
    土地制度改革的实质 在阅读各地试验点材料时的最重要体会是，地方性的局部试验无法解决全局性问题的。
    例如，重庆市巴南区人民政府的代表在发言中，呼吁对各种不同用途的土地尽快作出划定。这样的呼吁自然是有道理的。可是，划定土地的分类有两种办法：一种是继续用已经被证明十分失败的数量指标，即中央政府每年决定全国的土地总指标，然后分解到各省、各市、各县，并对指标内的土地用途进行分类。这种计划经济的办法，由于没有供与求的准确信息，造成严重问题，例如土地使用的低效，地方债的居高不下，房屋库存的难以消化，巨量农民工的难以定居，鬼城、空城和城中村同时蔓延。这种配置方法已经为十八届三中全会的《决定》所否定。
    另一种办法就是落实上述《决定》，用市场去决定性地配置不同用途的土地。所谓用市场配置土地，就是用价格去配置土地，包括用价格去确定土地的总量供应，用价格去决定土地的不同用途之间的相对比例，两者是同时完成的。举例来说，多少土地用于农业，多少土地用于城市扩张，是由不同用途的土地的相对价格的变动来同时决定的。从概念上说，似乎可以单独决定农业用地的数量，或城市用地的数量。
    其实不然。要获得均衡，两者必须同时决定，这也是市场配置的优点。在土地可以自由交易的市场经济中，只要某种类别的土地供应的量无法和需求的量达成均衡，价格就会波动，或者暴涨，或者暴跌，迫使区划和城规部门做调节，增加价格暴涨类型的土地供应，减少价格暴跌类型的土地供应。
    为了让价格能够发挥配置作用，就要允许所有的土地，不管它们被划为农业用地，还是非农用地，都是可交易的，因而是有价的。
    进一步说，即使在非农用地的内部，又可以细分为工业用地、商业用地、住宅用地和公共用地等。它们互相之间的合理比例也要通过土地交易，通过由此产生的价格波动，通过允许套利的机会，允许土地从价格低的用途流向价格高的用途，才能完成土地在不同用途之间的均衡配置。
    由此看来，用价格决定所有土地在不同用途上的配置比例，是一件极为复杂的，无法回避的任务。同时，只有在全国统一的土地市场才能同时完成土地总量的配置，以及土地在不同用途之间的配置。
    如果将各地的土地市场割裂开来，各地的土地价格无法互相影响，无法传递，无论是土地的总量供应，还是土地用途的分类就必然没有客观的基础，必然依靠拍脑袋的方法，配置的结果必然偏离长期均衡，因而没有可持续性。特别是在中国越来越深地融入全球化，不但国内的各种经济和非经济因素，而且国际的经济和非经济因素都会经常变动，而这些变动必然会影响到中国各地不同用途的土地价格，因而影响到它们的配置比例。
    例如，随着改革，许多三线城市逐渐被废弃了，那里的农业用地比例基本不变，甚至上升；而像深圳、东莞、浦东、天津滨海新区这样本来的沿海农村地区却迅速城市化了，那里的农用土地的比率急剧降低。
    一般来说，任何地方的非农用地比例的上升，必然会影响到其他地方非农用地比例的变化。这就是为何我们需要全国统一的土地市场，才能比较准确地知道土地的总量供应，以及在各地配置不同用途土地之间的比例。
    然而，迄今为止，中国土地制度改革试点不但局限在某些孤立的地方，而且在每一个局部试点又进一步限制单项土地用途（例如宅基地，或集体经营性土地，或山坡地）入市。这样做，完全是用计划经济的老办法在试验土地市场的发育，严重违背了土地市场配置土地的内在规律。
    很明显，这些地方得出的试验结论即使对当地都没有意义，更谈不上有全局的意义。各地土地制度的试验如果真是市场导向，最关键的就必须允许所有的土地入市，才能找出当地各种类型土地的真实价格，并允许相对价格波动，达到各类土地的供求平衡。这就必然要求该地的所有不同用途的土地都可交易，并且允许通过对不同类型的土地差价之间的套利，才能确定每一种特定用途的土地之间的合理比例。
    所以，土地可交易问题不解决，所谓市场导向的土地制度改革试验就是一句空话。
    例如，重庆在试验地票制度中，规定每亩地票的价格是10万元。若要问重庆地票价格每亩10万元是如何确定的，以后会如何演变，谁都回答不了。在我看来，由于不存在全国统一的土地市场，重庆的地票说到底是由当地政府单边确定的，因而并不真正反映土地市场的供与求，不反映土地真正的机会成本。重庆地票的价格是死的，不会随全国乃至世界的各类因素的变化而上下波动。如果匆匆推广到全国，由各地政府随心所欲地决定当地地票的价格，结果必然是加剧二三线城市住宅库存的过剩，促使地方财政进一步恶化。
    切割土地的获得与村人口变动的联系 所谓价格，其产生必然来自供需双方的自愿交易。所以，交易涉及物品的产权一定要明晰界定，以免纠纷。但是，在现行土地制度下，农户对土地继承权的获得，取决于各个农户在村总人口中的份额。只要土地的获得与全村人口变化的内在联系没有切断，则农地的配置就不可能由市场决定，只能由农户的相对人口比例的变化所决定。
    如果切断土地的获得与全村人口变化的联系，土地的集体所有也就不再存在。
    可是，只要土地（特别是宅基地）和全村人口的变化之间的联系没有切断，在城市化率不断提高的同时，农村宅基地的面积也在扩大，农地则在不断细零化，为世界城市化史上所亘古未有。
    同时，集体所有制要求定期根据村人口变化进行地权调整，地权的界定必定难以明晰化和固定化，各户的宅基地和承包地的面积必定在变化之中，它们流转和抵押的合法性存在极大的不确定性。由于难以成为好的抵押品，通过土地抵押向农民提供金融服务就迟迟难以发展起来。
    最后，各地关心的是自己边界之内的农民如何实现城市化，并不关心自己边界之外的农村人口。如此一来，纯农区的人口如何实现城市化就为大家所推卸。
    刘易斯拐点到来并未使城乡收入差收敛中国不但急需建立全国统一的土地市场，而且急需建立全国统一的劳动市场，不然后果严重。
    例如，虽然十几年前起，一些专家已经证明刘易斯拐点的到来。如果是真的，中国应该进入城乡收入差收敛的过程，因为劳动的边际产品为零的农村劳动力已经吸收完毕，接下来城市只能吸收劳动的边际产品越来越高的农村劳力。
    这意味着农村应该留下劳动生产力越来越高，人数越来越少，生产规模越来越大的农户，直到他们的劳动边际产品接近城市，城乡收入差完全消失。但是，目睹中国的现状，农村剩下的劳动力基本是老弱病残妇，持有农村户口的人口总数（包括农民工）仍占人口的60％以上，其中有将近6000万的留守儿童，预示着农二代人力资本和对城市生活的适应性难以提高。
    与此同时，由于城乡的收入差仍在扩大，城乡二元结构呈现固化状态，农业则逐渐丧失内在活力，在国际市场上越来越没有竞争力。
    十八届三中全会通过的《决定》要求大家，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”这里用了紧紧围绕和三个加快，表明任务的紧迫和形势的严峻。既然通过了历史性的《决定》，就要拿出历史的担当。今后经济体制的主要改革方向不应再零零碎碎，而应知难而上。谁能在任内完成这一任务，谁就能青史留名，造福于中华民族的子孙万代。
    为什么呢？因为只有实现要素配置的市场化，在全球化进程日益加深，世界市场竞争日益加剧的历史大潮中，中华民族才能获得最强大、最可靠的竞争力，这种竞争力来自亿万民众基于自利之上的最灵活的反应力，被释放出来的亿万民众的智慧和内在活力才能形成永恒的创新力。
    除了劳动要素和人力资本要素存在于劳动者的肉体之中，其他两大要素资本和土地本身都是物，并不可能基于自利的考虑，决定自身的流动方向。其自我价值的实现必须借助于其所有者和使用者。资本和土地如果集中在少数人的手中，必然形成最坏的权贵资本主义。所以，产权必须分散。如此，才能由自由博弈形成均衡价格。
    为此，我提倡农民要有自由退出现有集体，另组新的集体的权利。理由至少可列举以下五点。
    一、如果只允许政府一家买卖土地，必定形成最坏的垄断市场。如果在政府之外，实行身份和地域的限制，只准每个地方数目有限的集体组织有权向本地政府和企业提供土地，收购者依旧为政府一家，土地市场仍将沦为寡头垄断。
    二、如果土地集体所有基于农民自愿，则农民自然有退出自由。不准农民退出，说明这种集体所有必然是强制性的，因而违反党的自愿原则。这个错误为何就不能改正？
    三、按照社会主义初级阶段论，生产关系必须符合生产力。在生产力最为落后的农村，应该允许土地所有制的多元化。其实中国的耕地只占领土的很小部分，大部分土地是国有的，所以，中国的土地所有其实是以公有为主，没有担心的必要。
    四、30多年来的实践雄辩地证明，现行土地制度正是使中国陷于各种结构性扭曲的主要制度性原因。
    五、如果中国的土地制度和世界接轨，本国历史上和世界各国所积累的典籍和法规立即可为中国借鉴，避免巨大浪费和弯路。中国现行独一无二的土地制度完全违背市场经济的内在要求，使中国只能在黑暗中摸索，而制定出来的政策效果却越来越差。
    土地制度改革的新思路  为了迅速有序地建立全国统一的土地市场，不妨把全国的土地分为三大种类：一类是远离城镇的纯农区的土地；一类是已有的城市用地；第三类是两者之间，紧邻城镇的，目前尚为农田的所谓郊区农田。这三类土地目前都不由土地市场配置。
    首先，农田本身的配置，在现行土地制度下，取决于每个家庭在各自所在村的总人口中的份额，而不是其使用土地的效率。
    这是中国的农田配置根本区别于市场经济的地方。不仅在农户之间，而且在农村集体之间都不准交易农田。农村人口和土地要素结合的低效，是中国农业逐渐丧失比较优势的主要原因。由于没有土地的交易和兼并，无法知道中国究竟还有多少剩余劳动，使刘易斯模型的预言在中国的制度条件无从实现。
    其次，城市土地的配置完全取决于政府。根据现有宪法第十条，已有的所有城市土地都归国家所有。在这种安排下，没有人操心城市内的每片地块是否已经实现了其价值的极大化。土地的所有者既然朦胧地属于全民，如何通过频繁的交易，也就是试错的过程，寻找每一地块的最高价值呢？我们不仅看到空城和鬼城的蔓延，还看到许多城市不断冒出大广场、大马路、大公园、大绿地，内容空洞。各地还有很多工业园区，长期处于沉睡之中。然而，将近3亿外来打工者却居无定所，往往拥挤在城中村的小产权房中。
    最后，郊区土地的配置也为政府垄断。这部分土地有转为城市用地，获得升值的潜力，因而其配置存在更为严重的问题。不要说个别农户无权决定，连农村集体都无权决定哪一块土地可以入市，转为城市用地。但是，根据宪法第十条，只有为了公共利益，政府才能征收农民的土地。
    所以，目前各个城市政府无论是否为了公共利益，在需要城市用地时，一律将郊区土地征收，禁止农村集体自由交易土地，实际上并不完全符合宪法规定。
    由上所述，现有的土地制度禁止三类土地中的任何一类自由交易，因而阻止了土地市场的发育和土地价格的形成，使土地无法由价格（市场）配置。这种土地制度使最有价值的土地不断转为国有土地，使土地的所有权越来越高度集中，使城市化变为国有化的过程。这是与劳动和资本两者的所有权在民间日益分散的市场导向的趋势正好背道而驰的。
    最关键的一点是，如果所有的土地都不得交易，土地的均衡价格如何产生？土地如何由均衡价格配置呢？
    为此，为了转换土地制度改革的思路，提出以下三点建议。
    首先，为了使包括农田在内的所有土地变得可交易，对农户承包地块的确权颁证应该坚决进行下去，并建议农村集体停止宅基地的无偿划拨。
    其次，在尽快完成上述措施后，回到宪法规定的轨道上来，除了公共利益用地外，政府不得征收农民的任何土地；同时，在不改变所有类别土地的现有用途的前提下，开放所有类别土地的自由交易。
    第三，基于不同用途的土地比例长期失衡，因而它们的价格将出现波动。授权区划和城规部门根据价格差中的信息，微调已有的区划和城规，以便增加价格暴涨类别土地的供应，减少价格暴跌类别土地的供应，以满足对不同类别土地的需求，获得不同类别土地的合理比例。
    这样的思路既满足尽快发育全国统一性的土地市场的要求，又满足有序配置土地的要求，因而有助于实现土地改革的终极目标。同时，土地财政也能转到更能持续的物业税的轨道上来。所有的土地立即变得可交易，能很快产生各类土地的相对价格，符合土地制度改革必须是全局性的要求。
    其次，明确规定所有交易的前提是不改变土地的现有用途，因而交易是有序的，特别是不会立即影响纯农区和已有城区的土地供应。
    第三，在这种改革思路下，郊区农业集体获得了对自己的大部分土地的支配权和入市权，由于不能随便转为非农用土地，他们会立即减少土地供应。这正好防止了对现有土地市场和房屋市场的无序冲击。区划和城规部门可以根据当地城市用地价格变化的幅度，掌握将郊区土地转为各类城市用地的审批速度。
    一般来说，各地的工业用地以及二三线城市商住用地的价格会下跌，从而导致这类土地供应的良性减少；一线城市的商住用地的价格会上升，导致更多的土地流入市场，缓解土地供应的瓶颈，缓解房价上升的压力，解决长期以来土地的供求失衡，也有助于农民工及其家属、子女的就地团聚和定居。
    如此，至少农田的配置，以及城郊土地这两大类的土地配置将立即由土地市场扮演决定性的角色，土地市场由此可以迅速发育起来。
    将来，除了用于公共设施的土地外，城市土地也可以逐步向企业和社区出售。这样可以逐步回收目前超发的货币，增加地方政府的财政收入，改善当地的公共服务。
    作者为上海财大高等研究院农研中心研究员、美国三一学院经济系教授
    注：本文是根据在发改委“城乡要素高效配置试验汇报会”上的点评修改、扩充而成，仅代表笔者本人的观点，并承担由此而来的全部责任
    （本文首刊于2016年9月26日出版的《财经》杂志）