孙大午：农村土地应实行“永佃权”制度

    3月5日上午，第十二届全国人民代表大会第一次会议开幕，国务院总理温家宝最后一次站在人民大会堂作《政府工作报告》。在报告中，他认为，必须坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重。他说：“农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益。”
    而今年“两会”前，由于在推进城镇化的大背景之下，土地制度改革也备受关注，成为各界讨论的热点话题之一。未来的城镇化进程更多会涉及到农村土地流转问题，而在目前农村土地确权仍模糊不清的情况下，冒然推进城镇化建设，只会引起更多的土地纠纷，加剧社会矛盾。
    中国现行的土地制度，有两种所有制形式，一种是国家所有制，一种是农民集体所有制。其中农民集体所有制，产权界定一直不清晰，造成了很多问题 。
    中国宪法规定，农民土地属于集体所有，这种土地所有性质就应该包含土地的使用、交易、处置和收益的全部权利。现在的问题是，农民集体所有的土地并没有体现出全部权利来，只体现了一部分权利，对农民主要体现在使用权上，对集体主要体现在发包权上，而在土地流转后的升值权益上，农民和集体都被排除在外。
    按照“土地管理法”，农民集体所有的土地的使用权，不包括出让、转让，或者出租权，不能用于非农建设。有此规定，农民集体所有的土地，无论是耕地还是集体建设用地，都必须征为国有才能出让，出让权控制在国家手中，而农民只能得到最高不超过农地常年产值30倍的补偿。这显然非常不合理。过去十来年中，农民为此意见非常大，上访事件不断，这个问题表面上是农民和当地政府以及开发商的矛盾，实际上是中国的土地制度有问题 。
    笔者认为，立法应该有长期性、延续性和稳定性，应该名实相符，也就是说，既然是集体所有，就应该是实际上的集体所有，既然不能实际上归集体所有，就不如取消这个制度。
    农民集体所有的土地制度应该取消，还因为它是从苏联拷贝来的一种政治制度。无论从历史上看，还是从法理基础上看，公权利都是私权利的让渡，而不是对私权利的剥夺。但是从历史上来看，中国的土地集体所有制是强迫之下产生的，1958年土地入社时，其实是剥夺了农民的土地；而从法理上看，既然土地归农民集体所有，国家为什么在1993年又给“集体”制定一个30年的承包期呢？可以说这30年承包期的规定是违情悖理的。因此， 国家应该重新制定《中华人民共和国土地法》，明确土地的产权。
    现在中央虽然也希望农村的土地可以流转，比如2013年“中央一号文件”（《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》）就明确提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。该文件也提出了要全面开展农村土地确权登记颁证工作。
    但是由于目前还存在一个“三不变原则”——即土地的性质不变、土地的用途不变、土地的承包权益人不变——导致农村土地使用权的合理流转就变成了非法。这也导致了大量在农村的民营企业在用地上也处于所谓非法状态，因为很多企业用地都由集体土地流转而来，若按照严格的法律意义追究，肯定不合法。
    基于上述分析，笔者建议，应尽快改革农村土地集体所有制度， 使农民不再被排除在巨大的土地升值受益之外，实现温家宝所说的“要保障农民的财产权益”。
    国家要搞活农村经济，就应该放活农村的土地、金融，让农村的土地包括宅基地、房产能够流转起来。因为社会经济发展的三大要素就是土地、金融和劳动力，劳动力和金融都是跟着土地走的，土地是最基本的生产要素，是农村、农民的最大资产，所谓市场经济，无非就是买卖自由交易的经济，如果人为禁止了买卖交易，使农民的房子、宅基地、土地不能流通，这些资源就没有价值，或者说不能体现其价值。这也是农村经济市场化的关键。
    现在农村的发展处于一个关键变革期，农村经济市场化已经成为一个必然的趋势。很多地方在尝试着变通，采用多种形式“打擦边球”。
    比如成都金台区搞土地的流转，把集体土地及财产作价，量化到每一个集体成员，也就是个人，然后个人拥有的财产权作为集体总财产的股权，这个股权可以交易。笔者认为，如果这样的股权可以流通，其本质等同于集体土地资源的私有化配置，改变了土地的集体性质和用途。
    重庆市的办法是尝试给农村的宅基地颁发房产证以及土地的使用权证。地上的建筑物获得房产证以后，这个房产就可以进入市场，进行租赁、抵押、贷款等交易，在实质上也改变了宅基地的集体性质。
    上述“打擦边球”的方式不是长久之计。中国应该是从法律上予以完善，体现农民权益。不要再只顾修改《土地管理法》，中国需要重新制定《土地法》，重新进行农村土地确权。让农民的土地能够流转，让农民的宅基地、房产能够买卖交易。
    而具体到中国农村土地所有制改革的方向，笔者主张不适宜搞私有化，适宜搞永佃权，即去除虚无的集体所有，实行“国家所有，农民永佃”，即所有权归国家，而土地的使用权，转租转让权、流转收益权统一归农民。
    永佃权既明确了土地的所有权永久归于国家，又明确了土地的使用权可以永远给农民，农民对土地的使用权可以出租、转让，也可以用于非农建设。英国的土地制度就是永佃制，我认为应该借鉴。如果这样确定，去掉集体所有权的土地制度，明确土地归国家所有，农民拥有永佃权，这样政府对土地的管理就会弱化，农民自己对土地的爱护就会强化，对耕地的保护和生态环境投资的重视会从下向上形成。同时，盘活了农村的土地，农民的宅基地、房产，土地的使用和流转也会活起来，对国家富强、农民致富都有莫大好处。
    但接下来有的学者担心，农村土地集体所有制变革后，农村会出现土地兼并，出现大地主，农民的境遇会更悲惨。对此担忧，笔者觉得大可不必。
    一则，改革开放中，中国没有害怕在城市中出现资本家，为什么要怕农村出现大地主呢？这是一种意识形态下的长期惯性思维；二则，现代社会中只有傻瓜才去当大地主，聪明人会当农业资本家或者农业企业家。比如我有2000多亩土地，它每年给我的贡献、收益，只有十万或者几十万元，但是我的加工业和服务业每年却可能赚几百万上千万。所以，农业资本家或者农业的企业家们会以土地为基础，重点开辟的是加工业和第三产业，而加工业和第三产业才是农民的出路。从西方国家的经验看，这是必然的趋势。现代发达国家财富的分配比例，农业第一产业大约占5%，15%的财富在工业和加工业领域，80%的财富是在流通服务领域，也就是在第三产业产生。如果中国八九亿农民还在围绕着这5%的财富打转，显然农村不会有出路。
    中国应该顺应潮流，推进符合国情的小城镇化。小城镇是推动“乡村城市化”的桥梁，是实现农村工业化和农业产业化的载体，更是现代化的一个标志。农村小城镇的建设，不仅不会使耕地减少，相反会使农民集中，会使空心村重新变为耕地，当然，最重要的，随着一个个有活力的小城镇的出现，第二、第三产业的发展，政府再配合积极的就业政策，农民就业的渠道会拓宽，农民生活只有更好，而不会陷入悲惨境地。（来源：纽约时报中文网）