贾康：新型城镇化与公共财政支持

    （本文系根据贾康先生2013年4月27日在海南中改院第77次中国改革国际论坛的演讲速记整理，发表于财政部财政科学研究所《研究简报》2013年第28期）
    我们现在讲的新型城镇化，是以市民化为核心的城镇化。在我国以城镇化作为经济社会成长的引擎和动力源泉的大背景下，我们迫切需要提高城镇化的质量、使城镇化过程更好地与以人为本的科学发展、可持续发展融为一体。这些年我们城镇化发展的速率在提升，但是市民化或者说人的城镇化过程相对滞后，这个相对滞后带来深刻的矛盾。大家都希望乡村人口不断移居城镇的过程是一种和谐的过程，是幸福感提升的过程，但面临的实际制约条件是在这个过程中，中心区的基本公共服务供给跟不上，最典型的就是北上广这样的城市，对于在当地就业的非本地户籍人口，基本公共服务的供给跟不上，实际上是歧视性的。所以，才会有一些“雷人”的观点，比如，“就是要把北京的生活费用抬得很高，使其他地方的人不再涌入北京”。可知，北京的公共服务提供能力是明显滞后的。过去三十多年全国已经形成了两亿多进城长期居住人口，他们面临的问题是自己的家庭怎么在城市常驻，现在这些人当中绝大部分家庭处于分裂状态，80%左右的夫妻分开生活，而他们的孩子能够跟着父母一起在城市长期居住的只有1/10，90%的孩子是“留守儿童”。最近不断听到关于留守儿童揪心的事情，云南一口水塘一次淹死5个孩子、贵州一个垃圾箱一个晚上闷死5个孩子等诸如此类的事情。如果这些孩子跟着父母在城里定居，他们的入托、入学、医疗、住房等公共服务又都跟不上。现在要把供给迅速提高有没有可能？实话实说还真没有这种可能性。稍微考察一下北上广，就会同意这个判断。有的被称为二线、三线的城市，试图趁着压力不大加快步伐，前几年石家庄说只要到我这个城市住半年的人就可以给户籍，后来招架不住只好停住。在城镇化弥合二元结构过程中释放巨大需求的条件下，我国的增长潜力巨大，对于林毅夫教授说的“8%”的长期增长潜力，我同意，但是潜力要变成现实，需要一系列的前提条件，最关键的就是要在基本公共服务均等化方面形成有效的可持续的机制，使这个潜力释放的过程相对平稳地展开。另外一个前提条件就是实现改革的突破、攻坚克难，实质性地推进配套改革。这是十八大之后我们正在密切跟踪、关注有关决策信息的非常重要的方面。
    回到城镇化的视角，要实现城乡统筹发展，以新型城镇化来配合中国现代化、“中国梦”目标实现的历史进程，在公共财政方面，需要以一元化的公共财政作为有力的支持后盾。这至少有四个方面：第一，要形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图，进而优化公共财政收支结构。要把所有政府财力纳入一个全口径预算里面，尽可能合理配置公共资源提高综合绩效。这个公共资源在财政分配上，与整个社会资源优化配置紧密联系。在公共财政全口径预算框架里，不再存在预算外资金的概念了，在一个预算体系之内形成相对独立而互相衔接的公共收支预算、国有资本预算、基金预算和社会保障预算四个组成部分。这是公共财政一元化支持新型城镇化的框架，看上去是一个技术问题，却带有实质性改革的性质，是触及既得利益格局的制度建设。全口径预算给决策部门、给所有要加入决策过程的主体——人大、政协和社会公众，提供了一个财力信息的全景图，有了全景图，才能实现社会公众的知情权、质询权、建议权和监督权，直至民主理财、依法理财的决策权。
    第二，要有非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。基本公共服务供给要按均等化的方向演变，比如说现在有户籍的和无户籍的人口，明显不是一个国民待遇。农民工概念其实是一个荒唐的概念，他们已经在城里就业，但是因为户籍不在城市还在农村，就成了“农民工”。所以，这方面公共财政别无选择，必须渐进地以一系列运行机制的改进，来走向非歧视性的公共服务供给。这个过程是长期的，我估计要先从难度比较小的区域开始，最后到大城市，最后完全取消歧视性的两种户籍制度。难度最大的北上广恐怕要在最后的阶段，在条件配套下实现。
    第三，与区域发展战略、土地制度、不动产制度改革等协调配合。从财政角度考虑支持新型城镇化，政府必须发挥顶层规划功能，从而引出的主体功能区规划功能，必须协调区域之间发展空间的各种复杂矛盾关系等。土地制度、不动产制度的改革至关重要。不动产作为关键的最稀缺的城镇化过程中间的生产要素和民生要素，它的流动、交易、财产保护、财产登记、相关税收制度等制度建设，应该放在一个通盘合理的配套方案里面去考虑，财政必须支持这样的配套改革。
    最后，要积极引入公私合作伙伴关系，建设新型城镇化过程中间有效的筹资、引资放大机制和管理增效机制。单靠政府的资金支持城镇化有很大难度，有人测算今后几十年需要60万亿元以上的投入，缺口一望而知。但是，通过运用公私合作伙伴关系使已经壮大起来的民间资本、社会资金进入城镇化过程、形成合力，筹资的难题就有望得到相对顺利的解决，而且相关的管理水平和绩效水平也有望得到比较明显的提高。