赵俊臣：关于贫困村互助资金的目标偏离问题

    
    
    2006年起国家财政部和国务院扶贫办试点并推广的贫困村互助资金的主要目标是为贫困农户提供资金支持。相对于现有其他扶贫来说，贫困村互助资金和小额信贷扶贫到户，已成为至目前的把扶贫资源送达真正的贫困的比例最高、效益最好的两个扶贫措施，但是它也存在着一定的瞄准目标偏离问题。充分发挥它的优势，克服它的缺陷，正是学者们热烈讨论的初衷。
    一、目标偏离概念的演变
    2009年，杜晓山、林万龙、孙同全在对5 个试点模式的比较研究时，就发现并提出互助资金存在贫困瞄准偏离的问题。[1]此后，学着们先后在发表的大量文章中，在肯定互助资金“精准扶贫”的重大作用的同时，对其目标偏离问题进行了比较全面、深入的研究。不过在研究中对目标偏离概念的使用存在差异。
    （一）扶贫瞄准定义
    孙若梅2005年从功能上将小额信贷的瞄准定义为：为穷人提供进入信贷市场的平等机会。[2]
    许源源、江胜珍2008年定义“扶贫瞄准是一个过程，它是指农村扶贫工作中对扶贫对象的选择和因扶贫对象确定后而实施的资金和资源投放过程。它包括两个方面的内容：一是指扶贫的目标瞄准机制，即瞄准区域（主要是县、乡、村），或者瞄准贫困农户和人口（妇女、残疾人、移民和一般贫困者）；二是指确定了瞄准对象后的资金和资源投放，主要是指政府用于扶贫的各项资金的分配、投入和管理以及扶贫政策的制定与落实。”[3]
    陈方2010年进一步论述“瞄准的用意在于将资源集中给那些最脆弱或物资匮乏的人, 从而使有限的资源发挥最大效应。” 为此他将扶贫瞄准定义为：扶贫瞄准是由扶贫机构为了实现消除贫困这一基本功能以及其他特定功能, 将扶贫资源以一定的方式分配给特定人群的系统, 即瞄准系统(Targeting System)。[4]
    （二）目标偏离
    早在本世纪初，国内外学者就在中国小额信贷项目的目标瞄准贫困人群方面做了相当深入研究，提出了扶贫目标偏离问题。
    所谓目标偏离，陈方称之为“瞄不准定律”,是指在实施过程中出现活动附加、活动敷衍、活动利用和抵制的现象。贫困村互助资金的目标偏离，特指互助资金在目标瞄准、资金发放、资金使用过程中偏离村庄中贫困人群的想象。[4]
    朱玲（1996）指出，“扶贫”在我国往往包含两个含义：“扶持贫困地区改变落后面貌”和“帮助贫困人口获得食品保障，即解决温饱问题”。因此造成了扶贫目的上的“富民”和“富县”之争。更重要的是，在实践中，导致扶贫项目偏离预定的目标人群，也就是说使项目资源流向非贫困人群。康云海（1997），吴国宝（2000），汪三贵等（2003），李小云、左停、叶敬忠（2004）曾指出，扶贫瞄准到区域导致了地方政府权力过大，他们会出于区域发展的需要而把扶贫资金挪做他用。李小云（2005），李小云、张雪梅、唐丽霞（2005）发现“信贷资金能瞄准贫困群体的问题仍然十分突出”。[3]
    任常青、朴之水（2001）就中国社会科学院河南省虞城县扶贫社的研究发现，非政府组织小额信贷项目成功地排除了非贫困户的参与。汪三贵（2001）对贵州草海项目的实证研究的发现，小额信贷项目没有能够抵达当地贫困户。孙若梅（2006）基于河北省易县和河南省南召县调查资料发现，扶贫社小额贷款服务于当地各收入组的农户，且以中等和中等偏上农户为主要目标。刘西川、黄祖辉、程恩江（2007）基于“中国农村微观金融研究课题组”2005 年组织的三省（区）非政府组织小额信贷项目区农户调查的数据，发现孟加拉乡村银行模式的小额信贷项目的实际瞄准目标已从低收入户、中等偏下收入户上移到中等收入户和中等偏上收入户，甚至高收入户。[5]
    （三）贫困村互助资金目标偏离
    中国贫困村互助资金实施后，李金亚、李秉龙使用“中国农村贫困地区村级扶贫资金互助组织发展现状与政策选择”课题2009 年7 月在全国的调查（这是唯一一次对互助资金开展全国范围的问卷调查），采用需求可识别双变量Probit 模型，同时从需求和供给两个方面考察互助资金的借贷行为，探讨互助资金是否瞄准贫困户，得出了贫困村互助资金“瞄准目标上移”的结论。[6]
    蔡志海2010年研究认为，互助资金运作中，很多贫困户借不到款、不敢借款。互助资金实际运作中出现了目标瞄准偏移的情况，能够借款的是那些有一定经济基础因而具备偿还能力的农户。刘金海2919年也得出了相似的结论，认为非贫困户对互助资金的参与程度更高，利用互助资金而获利更多，互助资金更加有利于非贫困户。汪三贵、陈虹妃、杨龙2011年对四川和河南12 个互助资金试点村的480 户农户进行调研，发现贫困户在互助资金中与非贫困相比受益较少，这与其家庭特征以及互助资金社的管理方式有关，互助资金更多的被富裕户所获取。林万龙、杨丛丛2012年通过对四川仪陇县互助资金149个农户样本的研究， 也发现最低收入水平的农户难以有效利用互助资金的贷款服务。李金亚、李秉龙2013年利用全国５省６县1083个农户的调查数据，根据人均纯收入将农户均分为５组， 发现互助资金没有瞄准贫困户， 互助资金睡准出现了目标上移。刘西川2010 年5 月4日—12 日赴四川省小金县实地调研该县村级发展互助资金项目，并于2010 年8 月委托四川蜀光社区发展咨询中心的工作人员进行了第二次调查研究发现，四个村级发展互助资金未能瞄准当地贫困群体。陈清华、董晓林等(2017) 对宁夏29 个村492 个农户采用Heckman 两阶段模型研究发现，互助资金贷款的受益对象最主要的是在贫困线附近以及以上的农户，未涵盖最贫困人群。[7]
    一些学者把这种瞄准目标上移进一步概括为“精英俘获”。汪三贵2007年采用国家统计局的农村住户调查和世界银行的专项村级调查数据, 通过分析贫困村确定的准确性、决定因素以及贫困人口的覆盖率来评价中国农村扶贫计划中村级瞄准的效率。研究结果表明, 尽管越是低收入组的村被确定为贫困村的可能性越大, 但贫困村覆盖不完全和非贫困村被定为贫困村的问题依然比较严重。[8]胡联、汪三贵、王娜2015年通过中国人民大学和国务院扶贫办在2011 年和2013年对全国5 省30 个互助资金试点村调研所得的数据,分析了互助资金贷款使用的影响因素，衡量了互助资金精英俘获的程度。[9]
    另有种观点把这种目标上移进一步概括为“抢夺”。世界银行（2001）发现：扶贫资金尤其是贴息贷款和无偿援助在抵达贫困农户之前就发生偏离,被乡村中的非穷人抢走, 这是一个迄今为止仍未得到解决的世界性高难问题, 被称之为瞄不准现象或定律。[10]
    总的看，目标偏离，瞄不准，目标上移，说的应该是一个意思，即没有达到预期目标；而精英俘获，抢夺，则是回答了目标偏离的原因，即被农村中的非贫困户使用了。
    二、用什么指标来测量目标偏离？
    学者们使用的目标偏离的指标，有入社率、是否得到贷款、贷（借）款比例、可持续发展能力。贫困户贷款后是否成功？等。由于不统一，得出的判断也就难于统一。
    （一）入社率
    所谓入社率，是指在一个实施贫困村互助资金的村庄里，贫困农户加入互助资金组织的比率。一些学者重视贫困户入社率这个瞄准指标，原因在于贫困户首先要加入互助社，才有资格有可能获得贷款。但是入了社并不能保证贫困户就能够得到贷款；如果不能得到贷款，那他们入社的意义就不大，也仍然不能证明扶贫目标没有偏离真正的贫困户。
    张敬石、韦克游、李万明、郭沛2013年基于安徽省5县109个机构数据，发现贫困农户的平均参与比例为34．2％，其中比例最低为5．55％，最高可达100％。而贫困农户在借款农户中的平均比例为40．19％，最低为6．08％，最高为100％。[11]
    丁昭、蒋远胜、徐光顺2014年使用四川省扶贫办外资项目中心的相关统计数据和四川省23个村级互助资金试点村的实地调研数据，采用集合分析法分析四川省互助资金瞄准问题，发现四川省互助资金社的贫困户入社准确瞄准率为72.72％，但其借款额占比只有28.79％，贫困户的高入社率未带来高借款率，但是他们仍然得出了互助资金瞄准了贫困户的结论，他们给出的贫困户贷款比率不高的解释理由，是由于贫困户缺乏生产投资需求以及自身能力不足，并非是互助资金瞄准机制偏离。[12]
    （二）贫困户贷（借）款比例
    贫困户是否得到贷款，这是扶贫目标瞄准的最重要指标，当然是大家都同意、没有分歧的指标。通常用贫困户贷（借）款比例来表述。所谓贫困户贷（借）款比，即贫困户贷款数/贫困户总数，也代表互助资金目瞄准贫困程度。
    汪三贵等2013年发现互助资金促进了农户收入增加，但50%的试点村贫困户借款比例低于22%。[13]
    胡联、杨龙、王娜2014年通过５省５０个贫困村2656个农户样本，用DID方法分析互助资金对农户收入增加的影响,将样本农户分为低、中和高收入者，进行分位数回归。结果发现，尽管互助资金促进了试点贫困村农户收入增加，但互助资金对低收入农户、中等收入农户和高收入农户收入增长的影响存在差异。在互助资金试点贫困村，中等收入农户和高收入农户的收入增长的幅度更大.[14]
    张颖慧、聂强基于西北某贫困县 66 个村级资金互助社的分析发现；贫困户借款占借款总额的比重均值为34.50%，反映了非贫困户的资金需求要更高一些；相比而言，A 县农户入社率与贫困户入社率不算太高，均值均在22%左右。[15]
    黄倩、龙超2016 年12 月至2017 年7 月对云南省3 个县的贫困村互助资金发展情况进行了解，并对其中2 个县的3 家村级互助资金项目进行了2 次实地调研，
    
    
    发现试点较早的ML县和MH 县农户入社率分别达到了70. 8% 和68. 3%，且50% 以上的成员得到扶持，但贫困户获得的扶持不足50%，获得的贷款占比为42%。YJ 县的农户入社率较低，为31. 2%，且农户扶持率不足50%，而贫困农户获得扶持更低，扶持比率仅为13. 4%，借款额占比也仅为14. 2%。[16]
    （二）精英俘获度
    胡联、汪三贵、王娜（2013）选择了四川、甘肃、湖南、河南和山东5个省的2个县各5个备选项目村进行监测评估。在每个县的5个备选村中，利用随机方法抽取三个项目村和两个对照村。在项目村和对照村中随机抽取30个农户调研，采用分层等距抽样的方法，结果发现：2011 年和2013 年的总样本互助资金中精英俘获程度为0.31，这意味着每100 个互助资金使用者中有31 个名额是被精英所占有。[9]
    （三）可持续发展能力指标比较复杂、难以操作
    黄倩、龙超2016 年12 月至2017 年7 月对云南省3 个县的贫困村互助资金发展情况进行了解，并对其中2 个县的3 家村级互助资金项目进行了2 次实地调研，以贫困村互助资金具有缓解贫困和可持续发展的双重目标，发现贫困村互助资金未能瞄准贫困群体并且还不完全具备自我可持续发展能力。但是，作者在此并没有给出可持续发展能力的具体指标。[16]
    董翀、杜晓山、孙同全、李慧的2018年调研发现，互助资金可持续发展面临的问题：一是利率低与管理成本高的矛盾。使用互助资金需缴纳的资金占用费率（相当于利率）普遍较低。而对互助资金组织的管理者来说，严格按照规章制度办事需要耗费大量的人力物力财力，虽然县级财政拨付一定的工作经费，但鉴于已有规章制度对占用费收取和互助资金组织成本支出的严格规定，扶贫互助组织不能再收取占用费，相关金融机构也没有给组织管理人员发放补贴，严重影响了其工作积极性，从而导致业务开展缓慢、实际工作与规章制度不符的问题。二是外部监管体系严重缺失。外部机构（如县扶贫办、财政局、金融办等）由于人手紧张、缺乏专业知识、缺少工作经费等原因，往往注重项目前期的启动，在项目运行期间难以监管到位，不能及时发现问题或解决问题。[17]
    照笔者看来，可持续发展能力包括资金组织的可持续发展能力和贫困户获得贷款扶持后的自我发展能力。这两类发展能力都很重要，而且是由多个具体指标构成的。需要下一步学者们继续努力探讨。
    （四）缓解贫困户脆弱性
    一些学者使用缓解贫困户脆弱性，来评价贫困互助资金的目标偏离度。杨龙、李萌、汪三贵2018年在5 省1213 个农户三期面板数据基础上，使用预期贫困的脆弱性测量方法计算农户脆弱程度，并采用倾向得分匹配法( PSM) 以及广义倾向得分匹配法( GPS) 分析贫困村互助资金对农户脆弱性的影响。研究发现，非贫困户在未来也有较大可能性陷入贫困。随贫困标准提高，高度脆弱农户的占比显著提高。基于是否使用借款、使用不同额度借款两个处理变量的分析发现，贫困村互助资金项目没有明显降低农户脆弱性。[18]
    （四）农户自我满意度
    一些学者使用农户自我满意度这一指标，来评价贫困互助资金的目标偏离度。刘金海2010年对7省9个贫困县18个互助资金及1648份农户的问卷调查发现：贫困农户对互助资金的正面评价反而没有非贫困农户高。在贫困农户中, 有58.5% 的农户认为互助资金比较管用或非常管用, 而非贫困农户中却有72. 6% 的家庭持同一评价。在对互助资金的消极评价中, 有26.1%的贫困农户认为它在满足农户借款需求方面基本上没有什么作用, 而持同样评价的非贫困户所占比例则为16.9% , 约低10个百分点。[19]
    三、偏离的直接原因
    学者们从需求和供给两个方面解释了互助资金未瞄准贫困群体的原因。
    （一）需求方面的贫困农户分析，缺乏对贷款的有效需求
    刘西川、黄祖辉、程恩江2005年基于三省（区）小额信贷项目区的）非政府组织小额信贷项目区农户调查的数据，发现孟加拉乡村银行模式的小额信贷项目的实际瞄准目标偏离，从需求方面讲，目标上移是因为贫困户对现有的小额信贷产品需求不足，同时，部分富裕户有较强的非农生产性信贷需求。小额信贷机构对孟加拉乡村银行模式所做的变通，包括放松对贷款金额、联保小组和中心会议的要求，直接降低了富裕户参与小额信贷的机会成本。[5]
    林万龙，杨丛丛（2012）发现，一般认为,扶贫型小额信贷可有效瞄准贫困农户,缓解贫困农户发展的金融约束。但是,据对仪陇贫困村互助资金试点的实证研究显示,即便在信贷供给充足、贫困甄别严格的前提下,由于缺乏对贷款的有效需求,有劳动能力但处于最低收入水平的贫困农户仍难以有效利用互助资金的贷款服务。[20]
    林万龙、杨丛丛进一步的分析表明，农户的资金需求是影响其利用互助资金贷款服务的重要原因，有资金需求（例如生产投资活动、建房行为、婚丧嫁娶以及较丰富的本地工作的劳动力资源）的农户，更能获得贷款，从而有效利用互助资金的贷款服务；而经济活动活跃程度低的农户则缺乏贷款需求，对互助资金贷款服务的利用也就不足。也就是说，即便有专为贫困农户服务的扶贫型小额信贷机构，如果贫困农户没有合适的投资机会、必要的生产能力以及借贷习惯，那么，他们也将缺乏对信贷服务的有效需求，从而不能有效利用扶贫型小额信贷机构所提供的贷款服务。
    但是，林万龙、杨丛丛结论中“那些在一年当中有较多长期在外打工的劳动力的农户，可能由于远离贷款源，且家庭留守人口多为老弱妇孺，生产活动有限，还款保证性差，因而较少有借贷活动”，应该是符合实际情况的，但是据此作为贫困户没有贷款需求或互助资金没有瞄准贫困户的证据，似乎难以成立，其理由是：这样的户是否在村里属于相对贫困户，值得再研究，因为这样的户有成员在一年当中有较多长期在外打工，那说明打工收入可观，绝不会低于在家务农收入；人们常说的“一人在城里打工全家脱贫”，就是这个意思。 而且，从理论上讲，老弱妇孺也可以从事一些诸如贷款饲养鸡鸭等小本生意，不一定就必然没有贷款需求。
    林万龙、杨丛丛结论中“总体健康状况较差的家庭，则较少利用互助资金的贷款，这可能是由于这些家庭经济活动的活跃程度低，还款风险较大”，也是符合实际情况的，但是也是值得再研究。因为患了大病而导致的贫困，属于大病医疗保障救济范畴，当然我国农村医疗保障还不健全，需要持续努力改进。
    刘金海调查发现，贫困群体借贷行为受到限制的原因还在于贫困家庭的资金短缺不是生产性的，而是消费性或应急性需求。
    （二）供给方面的，主要是互助资金贷款制度设计陷阱
    一是抵押担保排除了贫困农户
    按照设计，贫困村互助资金已经进行了非贫困户抵押和需要担保所谓安排，董翀、杜晓山、孙同全、李慧的2018年调研发现有的地方贷款农户以非生活必需的农房、林权、牲畜、门面房等所有权抵押担保或农户联户担保等互助组织认可的形式提供反抵押担保。[17]黄倩、龙超对云南省3 个县的贫困村互助资金调研情况，也发现贫困户要获得互助资金，至少需要两户以上担保，联保的其他成员需要承担还款连带责任，而贫困户由于经济条件差，如期偿还贷款难度较高，因此他们遭遇没人愿意担保而无法申请贷款或主动放弃贷款的概率较大。[16]
    二是低利率形成的“低价午餐”式让非贫困户乘便车
    杜晓山、孙同全（2010）提出利率低与管理成本高的矛盾。资金占用费率（相当于利率）普遍较低，低利率有寻租的空间，可能导致贷款集中在少数人手中，而且会对商业资本和社会资本形成潜在的挤出效应。而且，低利率使组织没有积累支付管理人员报酬，不少管理人员表示，在短时间内还可以承受低报酬，但长此以往就不想干了。[21]
    三是内部人控制与寻租
    学者们分析的内部人控制主要是村庄里的干部、富裕大户级其他精英人群占据贫困村互助资金的管理岗位，操控资金使用，而贫困群体往往被排除在管理组织之外，出现委托代理视角下寻租行为。一是地方基层政府依靠自身职权，瞒骗资金，私自使用资金，用于其它用途也时有发生；二是互助资金管理者还会依靠自身优势，贪污资金。
    杜晓山、孙同全2010年认为，互助资金管理人在民主决策、信贷管理、财务管理和内部监督等方面缺乏应有的知识和能力。熟人社会会降低社区管理型贷款基金的成本，但是来自乡村精英的控制也可能会加大基金可持续运行的风险。互助资金可能被少数管理人员控制，并沉淀到少数富裕户的手中。[21]
    刘西川认为不能排除乡村精英在村民大会和资金贷款日常管理中存在照顾富裕群体利益的可能。[22]
    曹洪民和陆汉文发现，四川仪陇扶贫互助社与“村两委”的关系不顺畅，在现有基层治理结构上“村两委”很容易借助于其背后的国家力量凌驾于互助社之上并汲取互助社的资源。[23]
    陈东平、杨丹依据内部人控制理论，对农民资金互助社出现目标偏移的原因进行分析，利用江苏省盐城市57 家农民资金互助社调研数据加以验证。结果表明，组织内部人控制权越大，农民资金互助社目标偏移程度越大。[24]
    四是外部的压力
    从贫困覆盖视角来看，村级互助资金运行中同样存在着可持续性和覆盖贫困户之间的矛盾。互助资金要可持续运营，就需要更多的成员出资(更多储蓄)以及比较高的社员投资回报率、高贷款利率和高贷款回收率。显然，这样的要求会促使互助资金倾向于向那些有投资机会且有能力偿还的人发放贷款。而穷人出资的可能性小，且更可能被排除在贷款目标群体之外。
    五是制度不完备导致的缺陷
    绕小龙等(2008)认为, 很多地方的行政村并没有开设账户的权利, 村里集体社区基金以村干部的个人名义在银行开设个人账户是不符合规范的。
    
    
    村民管理委员会虽然具有法人资格, 但在财务管理上并不是一级预算单位, 而统一由乡镇的财政所和代理核算中心来管理的方式又增加了运行成本。而村民选举产生的其他社区发展基金管理组织也不可能具有独立的法人资格, 因此, 社区发展基金在建立公共账户上面临着制度难题。[25]
    此外，即使贫困群体有资金需求，但互助资金组织提供的贷款合约并不适合他们；另有些地方对贫困户政策执行的不到位，如无赠股、配股，致使最贫困农户无法支付入股股金，从而被排除在小额信贷服务之外。
    四、结论与建议
    （一）正确认识并划分贫困户
    应该指出，学者们的现有研究大都是从一个村庄里的农户按照收入水平分成若干等分（最常用的是5等分），然后把最低收入户和次低收入户标识为需要扶持的和瞄准的贫困户。这一方法无疑是科学的，而且结论符合实际情况；再从国家和社会需要关注、扶持低收入户的道德责任来看，更是需要的，即使是现代发达国家与地区也是如此。
    但是，这种5等分划分贫困户的方法也存在其弊端，主要是没有考虑政府与社会在一定时期确定的扶贫标准线，以及一定时期能够筹集到的扶贫资源所能顾及到的人群，因而无法确定政策的实施及评价。
    为了克服上述研究方法的弊端，杨龙、张伟宾2015年依据国家划定的贫困线（农村人均纯收入2300元），在５省10县互助资金准实验研究的基础上，利用大样本农户两期面板数据对互助资金的益贫效果进行了分析。得出结论：互助资金的益贫效果较好，贫困户在参与和使用互助资金中受益更多，互助资金显著增加了贫困户的收入，对非贫困户的收入增加没有显著影响。[26]
    （二）借鉴小额信贷关于排斥非贫困户的制度设计
    以孟加拉国小额信贷扶贫到户的制度设计较成功的排斥非贫困户，让非贫困户对小额信贷呈现两种情况：一是不值得贷，二是不耐烦贷。
    让非贫困户不值得贷的制度设计，主要是商业化的利率，即互助资金贷款的利率要略高于国家法定利率。非贫困户相对来说都是村里的干部、富裕户、精英，他们和农村正规金融机构有着天然联系，他们如果需要贷款可以到正规金融机构去贷，而且正规金融机构的利率比村里互助资金要低一些。再说他们还可以从农村社区不少的其它发展项目中优先获益。由此，作为理性经济人，他们也就不会再在村里“争枪”这块属于穷人的“资源”了，也就把互助资金“让给了”贫困农户。
    此外，小额信贷由于采取分期还本付息的方式，农户实际占用资金的时间远少于名义的贷款时间，所以，其实际利率远高于名义利率，甚至高于商业性金融机构的贷款利率
    让非贫困户不耐烦贷，主要的有三个安排：一是小额度的贷款，一般的就是几十元、几百元，不超过一二千元。这一安排的出发点是考虑到总的资源有限，一个村互助资金财政投入才2万元，加上少量的入股，总量不多，再说贫困户也不适合大额度贷款。二是整贷零还。所谓整贷零还，即一次贷出分期还本付息，从而使每一次归还的数量不多。对于贷款贫困者来说，他们只要家里养一群鸡，每次还款时卖一、二只鸡的钱就够了；做小买卖，卖几天货也就有了还款的钱；再不然，他们在还款前出去打几天工，也可以攒够还款的钱。从这个意义上说，小额信贷是“逼”着贷款贫困者开动脑筋想办法，千方百计去寻找挣钱的门路，从而使 “笨人”变聪明了，“懒人”变勤快了。
    汪三贵等2011年的调研结果表明，在互助金项目的设计中, 分期还款的模式不利于高收入家庭使用互助金, 有助于帮助瞄准穷人, 并且分期还款对所有收入组都有影响。在今后的互助资金项目推广中可以考虑统一采用分期还款的模式, 更有利于帮助穷人, 达到扶贫目标。[13]
    在分期还贷的实践中，不少贷款贫困者在实施贷款项目的同时，自己决定、自己寻找，不需另外贷款，又实施了一批规模虽小但是成功率很高的项目。在这个过程中，不需要别人批准，也不需要外界恩赐，更不需要政府扶持，贷款贫困者奇迹般地决定和完成了一些自我发展项目，并且都意外地获得了成功。在凑够每次还贷的钱时，贫困者自我发展的能力也得到了提高。
    （四）实施贫困户贷款小组互助、互督、互保
    贫困村互助资金借鉴小额信贷实行贷款小组“互助互督互保”制度,小组中的成员（一般5个农户)自愿组合成一个借贷小组,相互间承担责任： 一是互助，各户贷款所进行的项目需要进行互相咨询讨论,充分估计到贷款项目的可行性，防止可能出现的失败；二是互保，各户承担担保义务,如一户不能按时还贷,其他 4 户有义务有责任帮其偿还；三是互督，负起监督和帮助的责任，在孟加拉国乡村银行小额信贷项目中还实行“221”放宽顺序，即先放贷2户，待这两户还款后再放贷2户，组长最后得到贷款，这样后边的户将自动监督前边的户，前边的户若不还款后边的户就得不到贷款。实践结果，这种贷款小组“互助互督互保”就使一个以经济利益为纽带的农村新型互助组织，在共同向贫困宣战中建立了起来。
    （五）坚持贫困村民民主自主管理
    坚持贫困村民民主自主管理，这是贫困村互助资金目标瞄准不偏离的重要保障之一。让非贫困户代替贫困户管理属于贫困户的资金，分析器你很大，很容易被非贫困户“近水楼台”私占。只有贫困户自己管理，才不会让宝贵的扶持资金外流给非贫困户。
    最重要的，是要相信贫困村民愿意管理，能够管理，有能力管理。那种认为贫困村民素质低、不愿意管里、不会管里的言论是不符合实际的，也是荒谬的。
    首先要经过民主选举，产生贫困村资金管理人员。民主选举的实践一再证明，在一个群体中，只要真正履行民主选举过程，而不由某些人代为选举，就一定会选举出选举人信得过、作风正派、能力较强、素质较高的人员担任管理人员。
    当然，村民选举出的管理人员，由县乡级有关部门专业人员对其进行对口培训，则是必要的，无论如何都不能少的。
    （六）互助资金的运行必须公开透明
    公开透明是贫困村互助资金目标瞄准的又一个重要保障之一。事实一再证明，在公开透明之下，那些目标瞄不准者将无容身之地。
    一是过程的公开透明。所有的贷款行为，包括贫困者所需贷款项目的申请、审批、放贷、还款等，都是在小组会议上公开进行的，充分的透明度保证了任何谋私行为不能发生；
    二是结果的公开透明，通常的做法是在村庄里张榜公布贷款户名单，以及在县（市）级扶贫办网站的专栏里发布。这种熟人社会的监督的成效，应该是巨大的。
    参考文献与注释：
    [1] 杜晓山、林万龙、孙同全：贫困村互助资金模式比较研究，国务院扶贫办外资中心课题报告，.2009年7月。
    [2] 孙若梅小额信贷和农民收入，中国经济出版社2005年版。
    [3] 许源源，江胜珍：扶贫瞄准问题研究综述，生产力研究2008年第17期。
    [4] 陈方：小额信贷瞄不准问题综述，贵州社会科学2010年第2期。
    [5] 刘西川、黄祖辉、程恩江：小额信贷的目标上移：现象描述与理论解释——基于三省（区）小额信贷项目区的农户调查，中国农村经济 2007年第8期。
    [6] 李金亚、李秉龙：贫困村互助资金瞄准贫困户了吗———来自全国互助资金试点的农户抽样调查证据，农业技术经济2013 年第6期。
    [7] 岳要鹏、陆汉文：“能扶贫” 与“可持续” 的双重变奏——十年来贫困村互助资金研究进展，社会科学动态2017年第5期。
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