关锐捷：新中国农村经营体制七十年变革回顾与展望

    
    
    摘要：纵观共和国建立70年发展历程，前30年着力构建高度统一的计划经济管理体系，后40年逐步向社会主义市场经济体制转变，农村经营体制也随之发生了重大变革，呈现出鲜明的时代特点。实践经验与教训揭示，不断完善创新农村经营体制机制，是新时期深化农村改革、促进经济发展的重中之重，必须坚持尊重广大农民的首创精神，必须将维护农民权益放在首要位置，必须坚持农村劳动群众集体所有制，必须着力于建立健全法律法规制度，必须构建适应农村经营管理的组织保障。
    中国是以农业为基础的国家，农村经营管理是适应国情、民情和农业发展、农村繁荣、政府管理需要，侧重在生产关系变革促进生产力发展层面研究完善创新农村经营体制机制的改革方向、政策措施，通过规范、系统、有效的指导监管服务，实现维护农民合法权益、促进现代农业持续发展、指导农村经济健康运行的不可或缺的重要事业。
    新中国建立70年以来，在中国共产党和各级人民政府的领导下，各级农村经营管理工作者不断推动经营体制和机制创新发展，做出了不可磨灭的突出贡献。回顾发展历程，总结经验教训，展望广阔前景，对于增强责任感和使命感，践行习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，意义重大。
    坎坷的历程  辉煌的成就
    纵观共和国70年发展历程，以1979年为界，前30年着力构建高度统一的计划经济管理体系，后40年逐步向社会主义市场经济体制转变，农村经营体制也随着国家经济体制变化发生了重大变革，呈现了鲜明的时代特点。
    （一）改革开放前30年
    1949年新中国建立之初，国民收入近70%源于农业，工业收入不到13%，其中有70%来自手工业，是典型的以农业与手工业为主的国家。面对基础薄弱、内外交困、百废待兴的基本国情，国家实行了高度统一的计划经济管理体制，农村从土地改革后短暂土地私有到互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社，随后迅速完成社会主义改造，实行了土地等生产资料归由集体经济所有、集中统一经营的人民公社体制，构建了富有中国特色的农村社会主义劳动集体所有制经济。这种管理体制和运行机制，虽然曾为国家集中调配商品粮及工业原料，快速建立独立的工业体系，强化农田水利基本设施建设，推进农业机械化，发挥了重要作用，但“一大二公、一平二调”等僵化的体制机制日益暴露出效率低下的弊病。
    ——土地改革、互助合作：1949年－1958年。新中国建立伊始，作为执政党最重大的巩固政权举措，中央人民政府于1950年6月颁布了《土地改革法》，在全国范围内开展了大规模的土地改革，废除了封建地主土地所有制，全国3亿多无地和少地的农民无偿分得了4700万公顷土地，实现了“耕者有其田”的梦想，农业生产力得以大大解放，到土地改革基本完成的1952年，全国粮食产量比1949年增长42.8%。为了进一步发展生产、改善生活、提高抵御各种自然风险的能力，农民群众自发产生了互助合作的要求，党中央积极引导和鼓励农民发展互助组、初级社、高级社。在发展初期，中央提出“要根据生产发展的需要和可能的条件而稳步推进”，“单干不如互助，互助不如合作”深入人心，合作社发展平稳健康。但1955年下半年，掀起推动农业社会主义改造高潮，出现了“要求过急、改变过快、工作过粗、形式也过于简单划一”的问题，原定15年完成的农业社会主义改造竟然在半年内就完成了。
    ——人民公社、统一经营：1958年－1978年。1958年8月，中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后人民公社化运动在全国迅速推开。同年9月，全国建立2.6万个人民公社，参加公社的农户1.2亿户，占农户总数98%以上，平均每个公社4614户。人民公社实行“三级所有、队为基础”的管理体制（人民公社、生产大队、生产队），土地等生产资料归生产队集体所有，实行独立核算、自负盈亏，按指令性计划组织集体生产，社员无条件服从集体的劳动计划安排，劳动采取评工记分方式，分配总体上实行“平均主义”（实物与资金）。从1958年到1982年延续20多年的人民公社时期，由于工农业产品价格的剪刀差，农业净为国家工业化提供了5400多亿元资金，对国家工业化积累做出了至关重要的贡献；粮食产量增长了75%,农田水利基本建设和农业机械化取得重大进展，全国灌溉面积增加了62%，农机总动力增加了135.9倍，机耕面积增加了12.3倍。但在“文化大革命”和“农业学大寨”运动中，经营管理体制进一步固化，在所有制和产权关系上，有的地方开始搞穷过渡，即由生产队所有向生产大队、人民公社所有过渡；在经营管理和分配上，取消行之有效的定额管理，推行大寨式评工记分，“大锅饭”式的平均主义愈演愈烈，严重挫伤了农民的积极性。以致农村劳动生产率几乎没有实质性增长，1957年到1978年年递增率仅为0.3%,明显低于同期中等收入国家平均2.6%的水平，农民纯收入折合成粮食，仅由1055斤增长为1255斤，不少地方农民处于“生产靠贷款、生活靠救济”的窘境，广大农村孕育着日趋强烈的改革诉求。
    （二）改革开放后40年
    党的十一届三中全会的召开，为农村改革探索创造了政治前提，提供了思想基础。中国改革开放率先从农村拉开序幕，农村改革又是首先从变革农村经营体制起步，建立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，废除人民公社“政社合一”体制；取消农产品统派购制度，建立健全农村市场体系，让市场在农业生产经营决策和资源配置中发挥决定性作用；全面改革农村税费制度，推进农村综合改革，创立强农惠农政策体系，取消农业税、牧业税和农业特产税，建立农业支持保护制度，国家与农民关系实现由取到予的历史性转变，有效激发了亿万农民的生产积极性；通过农村组织制度创新，稳定和完善农村基本经营制度，丰富统一经营层次内容，实行农村承包地“三权”分置，培育新型农业经营主体，创新农业经营体制机制，农民合法权益受到重视和保护；逐步加大推进农村集体产权制度改革力度，探索农村集体所有制有效实现形式，起步农村集体经济组织立法工作，开辟农民增收、农业增效新途径。
    全国粮食产量从1978年的30477万吨提高到2018年的65789万吨，增长1.16倍，肉蛋菜果茶鱼等产量稳居世界第一，依靠自己的力量，比较好地解决了历朝历代困扰中国人的吃饭问题。农民人均可支配收入由134元增加到14617元，增长108.08倍（扣除物价上涨因素，实际增长17倍多）。农民消费水平不断提高，农村居民家庭恩格尔系数从67.7%下降至31.2%，人均住房建筑面积增加近40平方米。农村贫困人口由40年前的7.7亿减少到近3000万。农业发展方式深刻转变，农业科技进步贡献率达到57.5%，农作物耕种收综合机械化率超过68%。第一产业就业占比由70.5%下降到27%，城乡居民收入比由3.3∶1下降到2.7∶1。
    党的十八大以来，面对我国经济发展进入新常态带来的深刻变化，以习近平同志为核心的党中央推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，切实把农业农村优先发展落到实处，农村改革取得新突破，农村土地制度、农村集体产权制度改革稳步推进，重要农产品收储制度改革取得实质性成效，农村创新创业和投资兴业蔚然成风，农村发展新动能加快成长，城乡发展一体化迈出新步伐，脱贫攻坚开创新局面。2014年至2018年，8000多万农业转移人口成为城镇居民，城乡居民收入相对差距缩小，农村消费持续增长，农民收入和生活水平明显提高，贫困地区农民收入增速持续快于全国平均水平，集中连片特困地区内生发展动力明显增强，累计6800多万贫困人口脱贫。农村公共服务和社会事业达到新水平，农村基础设施建设不断加强，新型城镇化和人居环境整治加快推进，城镇化率比1978年提高40.6个百分点，教育、医疗卫生、文化等社会事业快速发展，农村社会焕发新气象。
    ——确立双层经营体制：实行家庭承包经营，建立社区合作经济组织。各地大胆迈出了探索农村经营体制改革的步伐，从定额包工到联产到组、专业承包，从联产到劳到包产到户，多种形式的农业生产责任制由点到面逐步推开，到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了家庭联产承包责任制，集体承包经营的土地面积占总耕地面积的97%左右，多数地方在人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次社区性合作经济组织。至此，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制在全国农村得以普遍确立，有效调动了亿万农民的生产热情，农业生产快速增长，1979-1984年，农业产量和农民收入分别以6.6%和15.1%的速度增长，迅速解决了广大农民的温饱问题，农村贫困人口减少了三分之二。为了进一步稳定土地承包关系，中央在1984年明确土地承包期为15年，1993年提出再延长土地承包期30年，1998年前后全面落实农村土地二轮承包；2008年强调现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权；2018年明确提出，衔接落实好第二轮土地承包到期（2028年前后）再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。家庭承包经营制使广大农民普遍获得了基本就业和收入保障，成为具有生产经营和劳动就业自主权的市场主体。
    ——创新农村经营组织：农业产业化经营组织、农民专业合作组织兴起。上世纪80年代初，我国开始流通体制改革，在1985年水产品价格率先全面放开的带动下，逐步放开农产品市场和价格，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，市场化进程大大加快。随着城乡居民收入的提高和需求的多样化，小规模农户生产的无序性、盲目性，已难以适应千变万化的大市场需求，农产品“买难”、“卖难”时有发生，迫切需要创新组织制度来解决生产与市场有效对接问题，农业产业化龙头企业、市场中介组织、农民专业合作组织等应运而生，创新并丰富了符合国情、有利于生产力发展的农村经营体制，呈现出组织数量增加、经营效益提高、带动能力增强的发展势头，农业经营方式现代化水平显著提升，全国各类新型农业经营主体超过300万个，新型职业农民超过1500万人，带动广大小农户迈向农业现代化。
    ——建立惠农政策体系：实行农村税费改革，惠农补贴力度逐步加大。逐步形成全面建设小康社会向“三农”倾斜的强农惠农政策体系，2000年中央启动了以“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改革试点工作，2003年在全国推开。2004年开始在全国逐年降低农业税税率，并选择黑龙江、吉林两个产粮大省开展全部免征农业税试点，同时取消了除烟叶外的农业特产税，直至2006年在全国范围内终结了延续2600多年的“皇粮国税”。同时，积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革为重点的农村综合改革。到2007年，全国全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、贫困家庭学生课本费，
    
    
    补贴住宿生生活费，使农村1.5亿中小学生受益；同时，建立农村最低生活保障制度、全面推进农村新型合作医疗制度，2009年启动的新型农村社会养老保险试点，使农民在“种地不交税，上学不付费，看病不太贵”的基础上，逐步实现“养老不犯愁”的愿望，保障水平逐年提高。
    从2004年起，对粮食主产区种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民进行良种补贴和购置大型农机具的补贴，2006年首次实施农业生产资料综合补贴。随后，补贴品种增加、数额逐年增长，2009年中央财政支农资金7161.4亿元，四项补贴资金达到1230.8亿元；2016年起，在全国全面推开将上述除农机购置补贴外的农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；2019年中央财政农业生产发展资金主要用于对农民直接补贴，以及支持农业绿色发展、乡村产业发展、农业结构调整、新型经营主体培育等5大类21个项目；2018年是新一轮农机购置补贴政策实施的启动年，共实施中央财政农机购置补贴资金174亿元，扶持163万农户购置机具191万台（套）。国家开展政策性农业保险试点以来，加快推进农业保险“扩面、提标、赠品”，保险基本覆盖水稻、玉米、棉花、大豆、油菜、小麦等大宗农作物，保费收入从2007年的51.8亿元增至2018年的572.7亿元，年均增速为24.4%；提供的风险保障从1126亿元增至3.46万亿元，年均增速36.5%。价格保险、“保险+期货”、收入保险、天气指数保险等的创新试点，有效支持了贫困地区的特色农业发展，为脱贫攻坚战和乡村振兴战略的实施提供源源不断的动力。
    群众的创造 制度的保障
    回顾农村经营管理体制70年变迁史，既有成功的经验，也有失败的教训，这些经验教训，是推动中国农村经管事业健康发展的宝贵财富。
    （一）必须坚持尊重广大农民的首创精神
    70年的变革实践证明，每一项重大改革决策和措施方案的出台，无一不是立足于广大农民群众的实践，无一不与农民群众的大胆探索、积极参与密不可分。从上世纪五六十年代的“包产到户”的几度兴衰、80年代初安徽省凤阳县小岗村18户农民“包干到户”的秘密约定，到最终促成了农村基本经营制度的形成；从东部沿海地区农民、企业自发联办“贸工农一体化”、“产加销一条龙”新型经营模式，到最终形成全国农业产业化的整体推进；从农村专业户大量涌现和农民专业合作组织应运而生，到推动立法、确立农民专业合作社法人地位……而人民公社化运动、“文化大革命”，行政命令、盲动冒进、“一刀切”、“割资本主义尾巴”……让农业、农村、农民饱尝了违反经济规律的苦头。总之，农村改革伟大进程中的每个重大成果，既凝结着干部群众不懈探索实践的智慧和心血，也渗透着亿万农民饱受挫折磨难的艰辛与抗争。坚持尊重农民群众首创精神，从深入研究、先行试点到因地制宜逐步推开，始终是从事农经工作、制定农村政策、深化农村改革必须牢记的一条重要经验。
    （二）必须将维护农民权益放在首要位置
    始终尊重民情、顺应民意、关注民生，切实解决农民最关心、最直接、最现实的突出问题，让农民共享改革发展成果，是农经工作的价值核心和基本原则。在经济上，切实维护农民土地承包经营权益，促使我们不断完善农村基本经营制度，恢复、发展、壮大农村集体经济组织；切实减轻“不堪重负”的农民负担，促使我们不断推进农村税费改革乃至农村综合改革。在政治上，确保农民的民主权利，维护农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，促使我们全面推进财务公开和民主理财，不断规范村级会计委托代理，实行村民自治，探索建立党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，巩固党在农村的执政基础。真正实现好、维护好、发展好亿万农民的根本利益，始终是推进农经工作的出发点和落脚点。
    （三）必须坚持农村劳动群众集体所有制
    我国现行经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。所谓“集体经济”，是社会主义劳动群众集体所有制经济的简称，是生产资料归部分劳动者共同所有的公有制经济。发展壮大农村集体经济，无论在改革开放前还是改革开放后40年，都是中国共产党和人民政府长期坚持、坚定不移的政策取向和变革底线。1984年“三级所有，队为基础”的人民公社体制解体，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”。但在之后的35年中，由于没有法律法规政策保障，农村集体经济组织在不少地方被逐步弱化甚至取消，成为毋庸讳言的一大憾事。根据全国农经最新统计，在全国近61.2万个行政村中，建立村级集体经济组织的仅占41.4%，需要强调，40年农村改革的是经营体制和运行机制，并没有改变所有制性质。长期实践表明，农村集体经济组织及其集体资产是亿万农民安身立命之本、经济收入之源、维护权益之基（土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权），因而必须一以贯之坚持农村劳动群众集体所有制。
    （四）必须着力于建立健全法律法规制度
    伴随着“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”正式写入《宪法》，标志着农村基本经营制度正式确立；《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权，《农民专业合作社法》颁布实施并修改完善推进了农民的经济互助与合作，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为及时化解农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据，党中央明确要求研究制定《农村集体经济组织法》……为农村改革发展提供稳定的制度保障，要求我们必须始终坚持建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农业、农村法律法规体系，在保证已有法律成为管理工作依据的同时，加快将行之有效的政策和管理规范上升到法律法规层面，不断推动农经工作法制化建设迈入新阶段。
    （五）必须构建适应农村经管的组织保障
    农村经济经营管理工作，既涉及农村生产力发展，也涉及生产关系调整，经管工作的有效推进，离不开自下而上、运转高效的农村经管体系，离不开多部门协调配合的工作保障机制。农村经管体系是贯彻落实党的农村经济政策、维护农民合法权益、促进农村和谐稳定的重要力量，是汲取基层实践经验、不断丰富创新农村经营体制和机制的重要载体。农村土地承包和减轻农民负担、集体经济组织建设和资产管理等政策法规，要依靠其具体落实并规范；农业产业化、农民合作社等典型经验，要依靠其发现总结并推广；农经统计数据、基础资料和农村经济动态反应，要依靠其收集、整理、反馈。悉心培育一支熟悉农村政策、了解农情民情、热心为农民办实事的专职队伍，坚持不懈地重点强化农村基层经管体系建设，是推动农村经管事业健康发展的保障基础。实践已经并将继续证明，依托农业农村部牵头建立的国务院减轻农民负担、农村土地承包管理、农业产业化、农民合作社、农业社会化服务等联席会议机制，有利于整合资源、搭建经常有效沟通平台，有利于形成合力、争取相关部门配合支持，亟待继续强化和完善。
    广阔的前景 艰巨的任务
    《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》强调，全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。不仅将发展目标确立为实现农业农村现代化，全面实现农业强、农村美、农民富，更为重要的是农业、农村、农民将改变以往以服务于城市居民、服从于城市建设为前提的从属地位，从根本上确立了城乡改革发展和分享成果的主体地位。
    70年实践经验与教训揭示，不断完善创新农村经营体制机制，是新时期深化农村改革、促进经济发展的重中之重。伴随城镇化、工业化加快发展和新农村建设、现代农业建设乃至乡村振兴战略的持续推进，农业经营体制机制方面存在的深层次矛盾日益显现，如何改变农村集体经济组织弱化甚至缺位窘境，如何确保土地承包关系稳定并长久不变，如何促进农户分散经营与社会化大生产有效对接，如何提高农业集约化水平和组织化程度，如何健全依法维护农民权益长效机制，如何加快现代农业制度体系和新型社会化服务体系建设，如何强化自下而上的农村经济监管服务体系等，都是深入研究、探索、解决新形势下农村改革的重大课题，必须以改革创新和科学务实的精神，不断取得新突破、新进展、新成效。
    农村改革进入重在制度建设、力求创新发展的新阶段，完善创新农业经营体制机制、切实保障亿万农民合法权益，是新时期农村经管部门的重要职责，是新时代党和人民赋予的光荣使命。要把农村经管工作放在统筹城乡发展中去思考，放在全面建设小康社会中去谋划，放在实施乡村振兴战略、加快农村改革发展大局中去推进，切实为现代农业发展、新型农村繁荣提供体制支撑和机制活力。
    ——健全严格规范的农村土地承包经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既是农村改革40年最大的制度成果，也是中国特色农业农村现代化的制度基础。要坚持劳动群众集体所有制和农村基本经营制度不动摇，以保持现有土地承包关系长久不变为基础，以健全农村土地承包经营纠纷调处机制为保障，发展壮大农村集体经济，建立农村产权交易平台，加强土地经营权流转和规模经营的管理服务，充实强化管理和服务的组织载体和监管措施，全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，加强农用地用途管制，提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，有效带动小农户发展。完善农村承包地“三权分置”制度和集体林权制度，坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。
    ——完善创新适应现代农业发展的经营方式。继续深化农村集体产权制度改革，重点研究法人地位、成员资格、扶持政策等问题，加快《农村集体经济组织法》立法进程，充实农村集体产权权能，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作，完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能和管理办法。发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。
    
    
    分散、小规模、兼业化的经营方式，不利于与现代农业要素相对接，须因地制宜地构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的新型农业经营体系，不断提升规范化水平，特别重视发挥农村社区集体经济组织在统一经营中的基础和主体作用，增强服务功能，探索实现形式，赋予新的内涵；建立健全支持家庭农场、农民合作社等新型经营主体发展的政策体系、管理制度和信用评价体系，落实财政、税收、土地、信贷、保险等支持政策，落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，扩大新型经营主体承担涉农项目规模，扶持新型多元化经营主体创新发展，增强自身实力、提高带动能力，完善利益联结机制，鼓励工商资本到农村投资适合产业化、规模化经营的农业项目，稳步推进多种形式适度规模经营；采取政策扶持、舆论监督等有效措施，增强农村集体经济组织、产业化龙头企业、农民专业合作组织的社会责任意识；统筹各种组织资源，构建农业社会化服务体系，大力培育新型服务主体，是新时期农村经营体制改革提升的重中之重，按照“简单化、方便化、标准化、社会化”要求，加快发展“一站式”农业生产性服务业，科学制定政府购买农业农村社会化服务目录，鼓励新型经营主体与小农户建立契约型、股权型利益联结机制，开展信息、技术、购销、金融、农机、加工等服务，为农村经济提供全程覆盖、综合配套、便捷高效的新型社会化市场化服务。
    ——下大力强化基层农经监督管理服务体系。发展需求和各地实践表明，落实强农惠农政策、土地承包经营管理、农民负担监督管理、集体资产财务管理、农村金融体制改革、农民合作组织壮大、农业社会化服务体系建设和推进农业产业化和一村一品、政策性农业保险、农业和农村信息化等，对加强新时期农村经管工作提出了新要求。须从深化农村改革、保障农民权益、确保粮食安全、发展现代农业、实施乡村振兴、促进社会稳定的高度，重新审定基层农村经管系统的工作职能、机构设置和手段保障问题，着力加强基层经管体系建设；及时完善、制订相关法规制度，使监管服务的范围、内容等更加符合农业发展、农民维权、农村繁荣和政府管理的需要，实现有法可依、有章可循；针对减轻农民负担的新特点、社区集体资产管理的新问题，研究分析监管工作的薄弱环节，制定相应的监管措施，建立事前预警、事中监测、事后检查的全程防控体系，在指导监管服务中为乡村全面振兴不断增添新动能。
    不忘初心，牢记使命。雄关漫道真如铁，而今迈步从头越……
    （本文作者为农业农村部原巡视员 研究员 关锐捷）