关锐捷：因地制宜推进城乡一体化 加快社会主义新农村建设

    内容提要：探索建设社会主义新农村、推进城乡一体化的途径与模式，对经济较发达地区、特别是大中城市城近郊区，具有较强的指导意义和研究价值。本文结合认真贯彻党的十六大、十七大会议精神，按照科学发展观的要求，在赴四川、河南、浙江、上海、广东等地进行深入调研的基础上，总结评价各地推进城乡一体化发展的经验，深入分析统筹城乡经济社会发展存在的困难和问题，着眼于解决“三农”问题，重点分析城乡国民待遇差异及其原因，从社会发展、政府保障、经济发展的角度，借鉴国内外推进城乡一体化经验，提出统筹城乡经济社会发展的政策措施。
    中国共产党十六届四中全会，明确提出了我国构建社会主义和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，建设社会主义和谐社会，是党中央审视世界发达国家工业化、城市化的进程，根据我国经济和社会发展的阶段特点，站在国民经济和社会发展全局的高度提出来的战略目标。其实质就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体，统一规划、通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系，综合起来统筹加以解决，逐步建立城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补、良性循环、共同发展的新格局。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的建设目标；党的十七届三中全会决定明确提出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。上述，为推进城乡一体化为工作注入了新的内涵，提出了更高的要求。
    一、充分认识推进城乡一体化所处的时代背景
    经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活水平总体实现了由温饱到小康的历史性跨越，为在新时期缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供了较为充分的物质保证。
    胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”按照胡锦涛总书记提出的“两个趋向”的重要论断，准确判断我国经济社会发展形势，对于及时采取有力措施，以工促农、以城带乡，解决好事关全局的“三农”问题，具有重要意义。
    回顾改革开放30年所取得的巨大成就，我国经济结构发生了令人瞩目的变化，综合国力明显提高，逐步改变城乡二元经济结构的条件正日渐具备，总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。2007年与1978年相比，一是全国人均GDP由190美元增长为2360美元（1996年人均GDP超过650美元，2003年超1000美元，2006年超2000美元），中国经济总量占世界经济的份额已从1.8%提高到6.0%；二是农业总产值在GDP中的比重由28.1%下降为11.7%；三是农业劳动力在总就业中的比例由70%以上下降为44%；四是城镇化率由17.9%提高为44.9%。按照世界经济发展规律，一般认为工业反哺农业的经济指标是，人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。以上分析表明，除了农业劳动力在总就业中的比例的指标，由于中国人多地少的基本国情难以逆转，而仍旧偏高以外，其他重要指标都已达到了工业反哺农业、城市支持农村的条件。国际经验还表明，当区域城市化水平超越50%后，区域社会由传统社会步入现代社会，开始向城乡融合即城乡一体化方向迈进。因此，全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。
    社会主义和谐社会的基本框架是，建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。然而必须承认，在计划经济体制、“三大差别”（城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别）等传统管理体制、思维方式和国民经济基础薄弱等因素的影响下，广大农民至今没有得到最起码的国民待遇。其基本权益不仅包括选择职业的权利、接受义务教育的权利，而且包括文化、卫生、医疗、迁徙和社会保障等方面权利。
    就全国而言，城乡差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。根据国家正式公布的统计数字，城乡居民收入差距由1978年的2.56：1增加为2007年为3.33：1，而实际差距却大大高于账面上的3∶1，应该为5∶1，甚至达到6∶1，因为农民收入中有40%是实物性收入，不是货币性收入，真正能跟城市居民一样购买商品、服务的货币只有3000多元，约有20%用于第二年扩大生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等等。中国与其他国家相比，如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入差距，非洲的津巴布韦的城乡收入差距比中国稍微大一点，但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最大的。城镇居民生活消费支出由1978年相当于农村居民的2.9倍提高到 2007年的3.5倍，城乡消费水平总体上至少相差10年以上。
    造成我国城乡差距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业。研究资料表明，从新中国建立到上世纪90年代中期，国家通过税收和工农业产品剪刀差，农业净向工业流入的资金至少有13000多亿元（有研究认为，此期间仅工农业产品剪刀差即有20000多亿元），相当于当时国有非农固定资产总值的60%以上。而间接的原因是，在国家人为政策性干预下，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面，没有享受同等的国民待遇。尤其是始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。
    为逐步扭转上述认为政策因素导致的种种不平等，党中央、国务院顺应形势发展，及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。2004年至2007年，党中央、国务院针对我国农业农村发展的实际状况，顺应广大农民和农村干部的迫切愿望，连续发出了四个一号文件，初步形成了全面建设小康社会新时期的新的政策体系：实行了公平的税负，全部免除农民在农业生产方面的税收；加大了农业的支持保护，对农民给与必要的生产性补贴；明确把基础设施建设的重点转到农村；明确要求新增加的教育、卫生、文化等事业性经费主要用于农村；不断改善进城务工农民的权益保障。发展农业、繁荣农村、惠及农民的大政方针在与时俱进中不断完善，不仅让中国亿万农民亲身体验了有史以来得到实惠最多的时期，也使中国农业农村发展进入实质性进展最明显的时期。
    2008年新出台的1号文件明确提出，加快构建强化农业基础的长效机制，加快农业投入立法，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度，继续巩固、完善、强化强农惠农政策。概括为“三个明显”、“三个调整”、“四个增加”，即财政支农资金、国家对农村的基础设施建设投入和政府土地出让金用于农村的增量，都要明显高于上年；调整耕地占用税、城市维护建设税的使用方向和国家贫困县公益性、生态性建设项目的地方配套比例；增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴。
    文件从四方面要求逐步提高农村基本公共服务水平：一是强化农业科技和生产性服务体系的建设，加快推进农业科技研发和推广应用，通过三到五年的建设，力争使基层公益性农技推广机构具备必要的办公场所、仪器设备和试验示范基地，建立健全动植物疫病防控体系，大力培养农村实用人才，积极发展农民专业合作社和农村服务组织，加强农村市场体系建设，积极推进农村信息化；二是着力提高农村义务教育、基本医疗服务和农村公共文化水平；三是在建立健全农村最低生活保障制度的同时，不断提高扶贫开发水平；四是大力发展农村公共交通和继续改善农村人居环境。明确提出了“四个提高”的要求，即提高对农村义务教育、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度的补贴标准和逐步提高农村扶贫标准。
    国务院为进一步加大对农业和粮食生产支持力度，于2008年3月下旬决定，中央财政在2008年预算安排“三农”5625亿元、比上年增加1307亿元的基础上，再增加252.5亿元投入，主要直接补贴给农民。
    中共十七届三中全会系统回顾总结我国农村改革发展三十年的光辉历程和宝贵经验，深入贯彻落实科学发展观，做出了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”
    人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。“十一五”时期是承前启后的重要时期，只有切实推进建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，加快农业、农村发展和农民增收的步伐，促进农村经济社会全面进步，才能在本世纪头20年如期实现全面建设小康社会的宏伟目标。
    二、总结国内外推进城乡一体化的经验和教训
    从国际经验看，一些国家和地区能够根据经济社会发展规律，比较好地处理了工业化、城镇化进程中出现的各类矛盾和问题，促进了城乡经济社会协调发展，从而保持了国民经济持续健康发展。例如，美国的城市化是以大规模的土地开垦为基础的，宽松的土地政策、支持兴办灌溉工程、加强农地改良、提高耕地质量、加速农业技术发展，主要目的是为满足工业化、城市化对农产品的需求。欧盟推行发展中小城市策略，促进城乡结合协调发展。日本以中心城市为依托，带动周边地区经济技术发展的创新都市圈。但是也有一些国家，由于战略不当、措施不力，没有能够很好地处理经济社会发展过程中凸现的问题，导致经济结构、产业结构和就业结构严重失衡，甚至造成矛盾激化，引发社会冲突，例如巴西，近500万原农村家庭无地可耕，他们不断开展夺地斗争，形成全国性的无地农民运动，从而使得农村暴力活动日益加剧。这些正反两方面的经验和教训，对于我国城乡一体化工作健康推进具有重要的借鉴意义。
    从国内推进城乡一体化的实践来看，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化建设，是解决“三农”问题的根本之策，是保持经济社会全面协调可持续发展的客观要求。各地的经验可以概括为：
    （1）城乡统一规划是推进城乡一体化的核心内容。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村、社会服务设施配套到农村。
    （2）政府职能准确定位是城乡一体化的基本保证。必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性改革。
    （3）主导产业协调发展是城乡一体化的主要支撑。充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用，促进一二三产业协调发展。
    （4）健全公共财政制度是城乡一体化的重要内容。必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。
    （5）促进社会和谐发展是城乡一体化的主攻目标。在推进城乡统筹发展中，只有以保障弱势群体——农民的权益为最高出发点，农民的生活质量提高了，农民的切身利益得到了维护，农民才会真正拥护和积极参与到这项事业之中。
    河南省新乡市按照中央和省委、省政府建设社会主义新农村的工作部署，着力实施新农村建设、县域经济发展、都市区建设“三位一体”系统工程；市辖新乡县以实现城乡一体化为目标，扎实推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、生态环境“六个一体化”，
    努力实现居住环境、就业结构、消费方式、公共服务“四个城市化”，取得明显进展，全县2007年人均GDP达到3874美元。这表明，新乡市及新乡县在统筹城乡经济社会发展、缩小城乡国民待遇差异、推进城乡一体化方面已有一个良好的发展环境。同时也预示着今后一个时期，进入了城市化加速推进、城市文明加速普及、城乡发展加速融合、城乡一体化加速实现的新阶段。
    综上所述，推进城乡一体化的基本经验可以概括为：以统筹城乡经济社会发展、消除城乡国民待遇差异、建设社会主义和谐社会为目标，建立完善政府保障机制，持续加大对“三农”的投入，切实保护农民的基本权益，引导促进农民生产生活方式、农村建设管理、农民组织管理和社会保障与中心城市全面接轨。
    三、正确看待当前推进城乡一体化面临的障碍
    国内外的实践经验表明，城乡一体化是一个长期而又艰巨的系统工程，政策性强，面临的问题很多，这些问题也成为推进城乡一体化中绕不过去的障碍因素。
    问题一：农村土地征用政策不适应。如在征地拆迁安置补偿工作中，同样的问题，补偿标准却完全不一致；一些与社会经济发展相关的标准，一定就是好几年，当时看比较适宜，现在衡量明显偏低；有些政策的制定依据都发生了变化，而始终未作相应变化，甚至出现同一问题，依据不同的政策会得出不同的结论。现行政策规定县级以上土地行政主管部门为征地补偿安置工作实施主体，但被拆迁人（农户）则普遍置疑是“运动员和裁判员一肩挑”。在征地补偿安置中，普遍存在先拆迁过渡，后建房安置，不仅带来了征地成本的增加，也带来了诸多的社会矛盾。另外，农转非后的原农村居民大多数处于无业状态，靠少量的房租和原征地补偿款度日，时间一长，则“坐吃山空”，给社会带来极大隐患。
    问题二：基本建设投资体制不顺畅。现行的基础建设投资体制仍然带有较多的传统运转模式烙印，个别部门“缺越位”现象仍然比较突出，政策投资项目的决策缺乏统筹安排，还没有形成在年初或上年年末，提前对所有政府投资项目进行统一平衡和安排的机制，没有形成真正意义上的政府投资项目资金安排总盘子，给政府投资项目的规范管理、统筹安排和综合平衡带来了较大的难度。
    问题三：农村劳力培训机制不健全。一方面是来自农民自身的原因，即对技能培训的选择具有一定盲目性，自主创业意识薄弱，劳动者接受培训和就业愿望不强；另一方面是来自政府的原因，其导向力度仍然不够，政府在具体协调中下达培训目标任务，但是为完成目标任务在农村劳动力技能培训中过于重视数量，缺乏定单、定岗、定向式的培训，造成培训后人员不适应市场需求，寻求不到合适的岗位。
    问题四：文教卫生资源配置不合理。农村社区新建的文化活动场所甚少，大多数社区都是利用旧场地进行改建、维修，设备陈旧、简陋，设施设备配置不全，面积远远小于所规定的标准；与城区教育资源相比，农村乡镇存在生源不平衡和结构不合理，以及投入不足、师资匮乏、管理落后等问题。农村区域卫生资源相对不足，存在原有基层卫生预防保健网络不健全、新的卫生资源规划不尽合理等问题。
    问题五：农村社会保障体系不健全。目前，医疗保险远没有做到全覆盖，农民养老基金还很低。一方面，农民对社保政策了解少，信任度不高，“养儿防老”的传统观念根深蒂固；同时，农民收入水平不高，虽然政府对参保农民给予了一定的补助，但还是有部分比较困难的农民无法参保。另一方面，政府在设计社会保障产品时，缺乏对农民实际承受能力和农民需要的充分研究。
    四、进一步理清推进城乡一体化的思路和举措
    城乡一体化就是城市和农村实现有机结合，以城带乡、以乡促城，互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态协调发展的过程。由于其涉及到基本思路、政策措施的推出，涉及到体制、机制的创新，包括土地制度、户籍制度、社会保障制度、城乡统筹就业制度和财政体制、行政体制、投融资体制等方面。因此，推进城乡一体化，是具有划时代意义、颇具深度和广度的重大体制变革。
    鉴于推进城乡一体化最重要的着力点是，打破城乡二元分割的体制障碍，理顺城乡体制关系，从根本上解决“三农”问题，加快实现城乡改革的同步。因此，推进城乡一体化的总体思路是：认真贯彻落实党的十六大、十七大会议精神，紧紧抓住中央要求经济较发达地区实施统筹城乡经济社会发展、加快推进城乡一体化重大战略部署的历史机遇，以深化改革、建立城乡协调发展的产业体系为动力，以赋予农民公平发展机会、维护好农民权益为根本出发点，以确保农民收入持续增长、农村社会稳定为基本目标，以大力提高农村生产力发展和第二、三产业发展水平为抓手，结合本地区位特点和经济社会发展基础较为雄厚、已经具备反哺农村的有利条件，加快调整国民收入分配格局，不断加大对“三农”投入力度，引导资源要素在城乡之间双向自由流动，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的格局。
    近期推进城乡一体化的总体目标是：消除城乡国民待遇差异，实现经济社会和谐发展。在经济发展上，要重点向农业、农村、农民倾斜，努力拓展农民增收的渠道，构建农民收入持续增长的长效机制，促进农民收入较快增长；要认真实施“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大对农民增收致富的扶持力度，努力缩小城乡居民收入差距；要加大扶贫帮困力度，不断提高弱势群体的收入水平，逐步实现农村共同富裕；加强各项保障体制的建设，形成农民生活殷实、城乡共同富裕的发展格局。
    推进城乡一体化的基本原则是：
    （一）思维理念一体化
    或曰发展思路一体化。关键是彻底破除歧视农业、农民、农村的观念，真正打破城乡二元结构，为城乡一体化发展构筑思想和制度平台。这不仅需要得到各级党政领导及有关部门乃至社会各界的广泛认同和鼎力支持，更要尊重广大农民的意愿和选择。改革和发展的目标是，城乡形成职能一体化和空间一体化，城乡之间互为资源、互相服务，城乡两个异质系统在经济、文化、生态等要素上优化组合、交融协同、和谐发展。农工商等各种社会角色，不再是由血缘、出生等先天因素确定的先赋角色，而应是一种自致角色。农业作为职业，原先的农村居民可以从事，城市居民也同样可以从事，反之亦同。
    （二）权益保障一体化
    或曰国民待遇一体化。城乡一体化是马克思主义的发展观。马克思指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动之间的差别。恩格斯是最早提出城乡融合概念的人。需要特别指出的是，城乡一体化是在生产力水平较高时期的渐进过程，因此应当首先从解决国民待遇差异性入手，加快改革创新步伐。
    （三）区域发展一体化
    或曰资源整合一体化。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充的，既不是全部乡村变成城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化、一律化。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。关键是打破城乡规划、投入、建设分割对立的局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资源。换言之，要在实现经济体制和经济增长方式根本性转变的同时，推进社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越。
    推进城乡一体化的主要举措是：
    一是政府主导，市场运作。统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。政府是推进城乡统筹工作的主体，但在具体组织实施城乡统筹方略时，应充分发挥市场对资源配置的基础性作用。比如，农村基础设施、小城镇、工业园区等项目建设公开招投标，市场运作，政府监督；引导农民按照股份合作的方式开展土地流转、管理农村集体资产、发展专业合作组织，以实现资源的优化配置。城乡统筹除了发挥政府的主导作用、调动农民的积极性外，还应充分利用全社会的资源，通过政策因素，调动全社会参与城乡统筹发展的积极性。促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。
    二是积极推动，循序渐进。已经具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力和条件，应毫不动摇地推进统筹城乡经济社会发展的宏伟方略。在尊重经济社会发展规律的同时，既要积极推进，更要循序渐进，逐步发展。要转变重工轻农、重城轻乡的发展观念，统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度；要建立城乡一体的发展规划，优化生产力布局，统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和农村企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动；要改革城乡二元分割体制，调整国民收入分配格局，统筹城乡资源要素配置，加大对 “三农”的倾斜。
    三是总体布局，重点突破。城乡统筹工作要总体布局，在制订缩小城乡经济差距的规划时，应根据经济社会发展的实际情况，突出重点，逐一突破。当前应从建立城乡劳动者平等就业制度、推进农村劳动力转移就业上进行重点突破，逐步统一城乡劳动力市场，建立平等就业制度。引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。
    五、因地制宜大力推进城乡一体化的政策建议
    第一，以产业发展为保障，为推进城乡一体化提供强大经济支撑。
    一是为经济持续快速发展创造良好的环境和条件。构建推进城乡一体化的长效机制，在政策和资金等方面支持有关产业做大做强。进一步发挥政策导向作用，通过财政贴息、以奖代补、税收优惠等形式，引导城市和社会资金、技术、人才等生产要素流向农村，充分发挥城市对农村的辐射带动作用。
    二是根据规划积极促进城镇和乡村产业合理布局。坚持“一二三产业互动、城乡经济互融”的原则，调整工业布局，大力发展城郊经济和现代农业，重点发展都市生态农业、农产品加工业，大力推进农业产业化，促进产业转移，把适合在农村发展的工业放到农村，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。
    三是构建促使支柱产业迅速扩张的支撑服务体系。巩固三产优势，促进提档升级。继续实施品牌发展战略，大力发展大市场、餐饮休闲等传统产业品牌，努力培育生态休闲、现代物流等新兴产业，着力打造有品位的特色经济区。狠抓产业化项目，壮大工业实力。按照“工业进园区”的思路，加快园区基础设施和环境建设，进一步提高园区的承载能力。
    第二，以消除国民待遇差异为目标，切实落实各项社会保障措施。
    改革城乡二元结构体制，确保城乡居民享受平等发展权利。建立城乡平等的就业、教育、卫生和社保等投入机制，赋予农村居民与城市居民平等的发展待遇，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。突出抓好四个方面：
    一是建立城乡平等就业制度。消除农村劳动力转移就业的制度障碍，统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业制度；增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。
    二是建立城乡平等教育制度。大力增加农村教育投入，加快农村义务教育管理体制改革，巩固以政府为主的经费保障机制。将农民职业教育纳入国家教育发展规划，大力开展先进实用技术培训等教育，加快培养新一代农民。按照中央新增教育投入主要用于农村的要求，力争在三年内实现城乡生均教育投入平等。
    三是建立城乡平等卫生制度。适应城乡一体化发展的需要，对原有的以县级医疗机构为中心、乡卫生院为枢纽、村卫生站为网底的农村基层医疗网络进行改革调整，促进与城市医疗卫生服务体系的接轨，逐步实现农村居民与城镇居民享有同等的基本医疗和保健服务，力争早日实现城乡人均卫生投入平等。
    四是建立城乡平等社保制度。综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系，使农民共享改革发展的成果。
    第三，以切实保护农民权益为核心，建立强有力的政府保障体系。
    一是要建设规范化服务型政府。通过精简机构，减少冗员；优化工作流程，提高行政效率；积极推行公众参与、专家论证和集体决策“三结合”，改进公共决策机制；探索建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。
    二是要深化改革行政管理体制。在管理方式上，由直接管理为主向间接管理为主转变；在审批方式上，由单一审批控制为主向多元、综合管理为主转变；在投资的方式上，由政府为主向市场和政府多元化为主转变。
    三是要保障农民使用土地权利。首先，要切实保护农民合法权益。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处置“四权统一”的承包经营权。建立健全土地承包经营权流转市场，修改完善配套法规，引导农村土地合理流转，规范土地流转行为。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。但要注意防止变相变现农户宅基地的倾向，避免在城镇周围大量出现“三无”农民现象（耕种无地、就业无岗、社保无份）之后，又出现“四无”农民现象（“居住无房”）。其次，要加快改革土地征用制度。严格界定公益性和经营性建设用地，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，逐步缩小征地范围，充分保障农民对土地的基本权利。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
    四是要完善政府社会保障功能。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。建立以失业保险为核心的就业保障体系，用失业保险基金建立一批职业介绍机构，设置一批公益性劳动岗位，以解决就业特困对象的工作问题；支持投资者开办劳动密集型中小企业，给予创业贷款、担保、资助等方面的帮助。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，逐步在农村推行与城市接轨的基本养老和基本医疗保险，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。