贺雪峰：城乡二元体制有合理性吗？

    
    
    经常听到一种说法，就是要彻底破除城乡二元体制和二元结构，实现城乡融合发展，这容易让人产生误会，似乎城乡二元体制就一定是不好的，也一定是不合理的，城乡二元体制就不应当产生。一个国家两种体制，城乡二元体制将人分两等，城市人拥有较高福利，在九天之上，农民福利很少，在九地之下，这怎么能好呢？这种说法要讨论。
    城乡二元结构可以说是一个普遍现象，因为城市是以聚集为前提形成的，具有规模效应，尤其是工业化以来，城市成为工业中心、经济中心、政治中心，也是教育文化科技中心，是近代以来推动人类发展的主要场所，城市与农村的产业结构、生活模式各个方面都差异极大，具有显著的二元性，城乡二元结构普遍存在。不过，一般国家的城乡二元结构与新中国成立以来的城乡二元结构还是有很大差异，因为新中国城乡二元结构具有一个显著特点，就是国家在城乡实行不同体制，一国两制，由一国两制而形成了具有中国特色的城乡二元结构。
    新中国城乡二元体制和二元结构大致可以分为两个阶段：改革开放前的城乡二元体制，在城市与农村之间设置于较为严格的界线，实施两套相当不同的体制。总体来说，改革开放前，城乡二元体制比较硬，农民进城和农村工业化都受到较为严格的限制。据测算，借助城乡二元体制，改革开放之前国家从农村提取了大约8000亿农业剩余用于城市建设，主要用于工业化的原始资本积累。新中国成立以后，国家选择了以重化工业优先的赶超型工业化战略，重化工业投入周期长，资本密集和技术密集，城市难以容纳大量劳动力就业，而重化工业回报农业的周期就更长了。因此，改革开放前的大多数时期，农业剩余用于城市工业化，城市工业却迟迟无法反哺农业，城乡关系显然是建立在城市剥削农村基础上的，所以笔者称之为剥削型的城乡二元结构。
    因为可以从农村提取农业剩余支持重化工业，中国在短短二十多年时间完成了工业化，迅速由一个农业国变成一个工业国。建国之初，农业产值占全部产值超过50%，1978年工业产值已占到全部产值的50%以上，农业产值下降到了20%左右，中国初步实现了工业化，建立了完整的国民经济体系。
    改革开放前后，城乡体制开始调整，其中最重要的有两条：第一，允许农村兴办工业，乡镇企业在上个世纪七十年代中期以后蓬勃发展，第二，向农民开放城市就业机会，越来越多农民进城务工经商。进入新世纪前夕中国加入WTO，进一步加快了农民进城步伐，国家全面清理限制农民进城的各种体制机制，农民获得了与城市市民同样的城市市场机会。同时，2006年国家取消农业税，并开始向农村大量投入资源，以建设城乡均等的基本公共服务。
    改革开放后城乡体制调整中最为重要的一点是，虽然城市向农民开放了几乎所有机会，农村却并未对城市完全开放，最典型的是所有农民具有几乎永久不变的土地承包权，以及国家不允许城市资本下乡购买农民宅基地，城市市民希望在有钱有闲时到农村买地建别墅，以享受农村风花雪月，政策却是不允许的。这样一种城市向农民开放、农村却不向市民开放体制所塑造出来的城乡二元结构，笔者称为保护型城乡二元结构。
    保护型城乡二元结构的核心是既允许农民自由进城，又为农民保留进城后的农村退路。之所以要保留农民进城后的农村退路，是因为数亿农民进城是一个巨大的历史性进程，在当前中国发展阶段，相当一部分进城农民可能难在以城市找到稳定就业和有保障收入，也就是说，有农民可能无法在城市体面安居，他们进城失败又不愿在城市漂泊，还要返回农村。不仅如此，当前时期，农民往往通过以代际分工为基础半工半耕家庭策略应对城市化，即年老父母留村务农，年轻子女进城务工，农民家庭并非真正离开农村，农村成为农民城市化的基地，以及万一城市化失败的退路。当然，农村也是不能或不愿进城农民的主要就业与收入来源。
    正是限制城市资本下乡，保留农民在农村的退路，农村和农业就成为农民的基本保障与返乡退路，这个基本保障和返乡退路虽然并非很高水平，却因为其基本而非常重要。正是有了农业和农村为数以亿计农民提供保底，农民可以大胆进城，中国大多数人在现代化进程中都有保障，城市贫民窟也就不会出现（因为进城失败农民可以返乡）。农民基本保障和返乡退路就为国家应对现代化进程中的各种不确定性提供了缓冲，农村可以继续作为中国现代化的稳定器和蓄水池。正因为农村可以作为中国现代化的稳定器和蓄水池，中国具有远远超过一般发展中国家应对经济周期和现代化进程中各种不确定性的能力。
    现代化的过程也是利益调整的过程，中国这样巨型国家的现代化更不可能一帆风顺。保留农村这个农民的基本保障和进城失败退路，保持农村这个中国现代化的稳定器与蓄水池，对于中国现代化是无比重要的战略。只要数以亿计农民仍然要以农业和农村作为基本保障，只要进城农民仍然有进城失败返乡的需要，国家就应当坚持限制城市资本下乡的政策，城乡二元体制就仍然有存在的必要，保护型城乡二元结构就仍然要充当农民利益的保护伞。
    有一种意见认为，允许城市资本下乡，实行城乡一体的政策，让要素资源在更大范围流动，可以提高要素配置效率。现在的问题是，对于农民来讲，现在的农地和宅基地不仅仅是生产要素，而且也是基本保障，基本保障水平虽然不高，却极为重要。基本保障是不应当市场化的，是应当公平优先而非效率优先的。
    以上关于城乡二元体制的讨论表明，在中国赶超型现代化发展战略下面，国家往往要通过不平衡发展来达到高水平的平衡，正是通过剥削型城乡二元结构，新中国在很短时间就初步完成了工业化，又正是因为保护型城乡二元结构为农民提供了基本保障，而使得农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池，中国现代化进程中必然会出现的各种不确性也才能够有效应对。
    没有区分就没有政策，没有差异就没有政策，没有重点就没有政策。不存在城乡二元体制一定好与坏的判断，应当在具体的历史与现实语境中具体分析城乡二元体制的功过得失。建国以来中国现代化所创造出来的奇迹，很大一部分功劳来自城乡二元体制。当前城乡二元体制是否仍然具有合理性，目前究竟是否到了应该完全破除城乡二元体制以实现城乡融合发展的阶段，还需要具体问题具体分析。
    2021年2月4日