陆铭：地理与政治：中国经济应谨防“欧洲化”

    我今天报告的题目大标题叫“地理与政治”，地理对城市化有影响，而政治则涉及到地方政府债务的形成机制。我报告的副标题是“中国经济应谨防欧洲化”。通过这个报告，我想再次说明，社会公众在中国发展的问题上有两个严重的误区：其一是不想理论不看数据，使讨论完全被直观感受所误导；其二是每个人每个地方谈问题，都从自己的立场出发，结果，在涉及到地方间关系的改革上难以推进，整个中国经济正面临欧洲化的危险。长此下去，中国将损失巨大的公共利益，整个国家将面临困境。
    欧债与中国地方政府债务的相似性
    我首先梳理一下欧债危机形成的经济学逻辑。我认为欧债危机形成主要有三大条件，最重要是前两个条件。
    第一个条件是，欧洲的国和国（或者地区和地区）之间有巨大的劳动生产率差异，实际上这跟欧洲内部劳动力自由流动没有充分实现有关系。这里我特别强调语言和文化对欧洲劳动力自由流动的阻碍，借此，我想强调在欧洲其实不存在制度层面上移民的障碍，那里的移民障碍主要是由于语言和文化差异所导致的，这点跟中国有非常大的差别。
    第二个非常重要的欧债危机形成条件就是统一的货币政策。在经济扩张期，当利率偏低的时候，大家都有借债的冲动，但是一旦当经济进入衰退期，首先出现偿债危机的地方，其实就是生产率相对来说比较低的地方。统一货币政策麻烦在哪里？作为希腊，在经济衰退的时候，面临偿债危机，如果有独立的货币主权，最简单的办法就是本币贬值，推动出口和经济增长。但是在劳动市场率差距非常大的区域里，不可能因为希腊这个国家出现问题了，就实施欧元贬值政策。所以，对于希腊来说，欧元的币值相对于其劳动生产率是偏高的，但希腊没有办法通过独立的货币政策来推动自己的经济增长，使得债务危机得到化解。
    第三个欧债危机爆发的条件没有前两条重要，就是欧元区没有一个统一的财政政策，当欧债危机出现的时候需要讨论是否要救助边缘国家，而在欧洲这个本质是一个政治问题。
    同样把这三句话对应中国，大家可以梳理一下中国地方债务的相似性。第一，中国也存在劳动生产率的地区间巨大差异，而这跟中国劳动力流动不充分有关系。跟欧洲差别非常大的是，欧洲是语言和文化差异障碍了劳动力流动，而在中国主要是制度障碍，其中最主要的制度就是户籍制度。
    与此同时，中国也有一个统一的货币政策，因为中国只有一个人民币。在衰退期的时候，欠发达地区一旦出现偿债危机也不可能单独实现人民币贬值，相反，人民币总体上还在升值，这更加可能使得内地在地理缺乏优势的情况下出现“本币”高估的问题。
    跟欧洲不一样的地方是，我国有统一的财政政策，所以很多人认为中国不会爆发欧洲式的财政危机。在统一的财政政策之下，欠发达地区一旦出现偿债危机，无非就是三条出路，第一是核销，这样实际是中央财政向地方财政的转移。第二个出路是注资，因为债务一部分是从银行系统借来的，地方债务可能将以银行坏帐形式表现出来，中央可能通过向银行注资来冲销坏帐。第三个可能性就是通胀。
    无论上述三种方式的哪一种，可能会造成地方政府严重的“道德风险”。因为地方债务危机一旦发生，中央政府不救也不行，但是一旦救就可能是后患无穷，地方政府在下一轮借债的时候会更加肆无忌惮。
    所以说，中国地方政府债务风险和欧洲主权债务危机有相似之处，而非常重要的制度性根源是中国长期以来没有充分重视劳动力自由流动的重要性，从而使得中国目前出现劳动生产率地区间差别非常大的现象，给地方政府的债务转化成金融危机埋下了一个非常坏的种子。如果地区间劳动生产率差异不大，一旦政府出现偿债困难，来个本币贬值就可以在很大程度上解决问题。
    中国地方政府债务危机背后实际是地理和政治的逻辑。中国城市和区域的发展，目前有两条道路可供选择。从地理角度来讲，道路选择就是“动人”，而政治角度讲，所走的路就是“动钱”。在地理和政治间的选择，前者更加尊重市场的作用，采取“动人”的方式，来使中国经济走出危机，而后者则是用“动钱”的方式，表面看起来可以短期内化解一些问题，但是后患无穷。
    地理
    在市场力量推动作用之下，中国正在发生着地理对于经济发展的影响。首先给大家看一下人口密度和工资的关系。地理之所以变得非常重要，是因为地理优势会导致经济集聚，并提高劳动生产率。在中国，数据显示，人口密度高的城市平均来讲职工平均工资更高。
    在这个城市规模经济当中，有一个非常重要的作用机制，叫做“人力资本外部性”。当一个城市平均受教育水平提高的时候，不仅这些受高等教育者自己会得到更高的收入，他还会影响到其他人的劳动生产率。由于在大城市集聚更多高等教育的劳动者，同时大城市人口密度更高，更加便于信息的交流，所以会导致人力资本的外部性更强。根据我最近的研究，一个城市的人均受教育年限提高一年，这个城市的居民平均收入水平会提高20%。
    第三个现象，在全球化过程当中港口的重要性会非常大。中国跟其他大国的差别是，其他大国都是多面环海的，而中国只有东面是沿海的，这就导致东部的发展优势特别明显，尤其是当中国参与全球化进程时。我的研究发现，从香港或上海出发，往内地走500公里，城市的职工工资水平就要下降一半左右。再来看城市的经济增长，根据我的研究，从上海或者香港出发，越往内地经济增长率越低。
    有一个误解，认为内需会使得地理不重要，因为接下来出口加工制造业没有那么重要了，而服务业要变得更加重要了，所以港口和地理位置不重要了。内需不等于内地的需求，东部也是内需。服务业无非就是生产型服务业和消费型服务业，生产型服务业靠近制造业，消费型服务业靠近收入和劳动生产率。在研究中，我区分了制造业和服务业的劳动生产率跟地理之间的关系，与制造业相比，服务业劳动生产率和地理之间的关系小一些，但是地理对服务业劳动生产率仍然有非常显著的影响。所以，不能说服务业发展了，到沿海距离就不重要了。
    我们再看小城镇。当前中国战略是限制大城市的发展，在土地的供给上限制大城市发展，以为把资源给了中小城镇以后，中小城镇会发展更快。是这样吗？我们的研究发现，距离区域性的中心大城市越远，中小城市增长速度会越慢。也就是说，将大城市和小城市增长分开来，以为“动钱”的方式就可以帮助中小城市的发展，这种思维方式应该被摒弃。
    政治
    地理的逻辑就是市场的效率逻辑，而政治的逻辑是通过“动钱”的方式追求地区间的平衡。但是请大家区分两个概念，一个概念是规模意义上平衡，也就是把全国各地的城市做得一样大，第二个概念是人均的平衡，也就是人均GDP、人均收入、生活质量这些维度上的平衡。从规模差异来说，中国经济不是集聚过度了，而是集聚还远远不够。恰恰在人均意义上，中国未来要在集聚中走向平衡，在规模意义上要拉开地区间的规模差距，而在人均意义上恰恰通过劳动力自由流动来实现人均GDP、人均收入、生活质量意义上平衡。
    在规模差距和人均差距两个概念搞混的情况下，中国目前在劳动力、土地、资本三大生产要素上都存在着地区和地区之间资源再配置的体制性障碍。户籍制度限制了人口的流动，这导致地区之间生产率差别和收入差别很难缩小。在土地制度方面，中国实施着建设用地指标的配置制度，而且是倾向于内地的。在资本方面，中国实施着大规模的财政转移，以及国有企业向内地的投资，结果导致内地经济的过度资本化和经济增长的就业弹性（即每单位GDP增长创造的就业）下降。中国经济增长的就业弹性在持续下滑，而且其水平已经低于比中国更加发达的发展中国家水平了。
    接下来我主要讲讲地和钱的问题。土地配置是跟中国的开发区政策一起走的。2003—04年是开发区整顿的年份，当年全国70%的开发区被压缩了，在压缩过程中同时把开发区政策和建设用地指标更多给了欠发达地区，结果导致中国内地开发区企业数量在全国的比重有非常明显的上升。
    建设用地向内地的倾斜配置导致人口城市化和土地城市化出现严重的脱节。全国层面，城市建成区面积扩张速度接近8%，而非农业人口增长速度不到5%。如果把中国分东中西分开看，东部的土地城市化和人口城市化两者差距并不大，到中部差别就扩大了，到西部，土地面积的扩张速度几乎是人口扩张速度的3倍。也就是说，如果把大量资源往内地转移，城市面积扩张了，但是并不等量创造GDP增长和就业。
    将建设用地指标用于鼓励内地发展制造业的结果是，地区之间的土地利用效率差异巨大。跟大港口附近相比较，距离大港口500公里的时候，以每单位建成区面积上的二三产的产出为度量的土地利用效率要低一半。不相信地理和市场的作用，结果就是导致土地资源被低效率利用。
    再来看中国资本深化的进程。因为中国的低利率，鼓励投资，大量的向内地转移支付和国企的投资，中国经济出现了非常明显的资本深化的进程，我的分析显示，在2003、04年的数据里，越到内地中国企业的人均资本拥有量越高，而且随着时间的推移还在往上跑，到了07年，中国内地的资本密集度相比沿海还要来的高。在资本深化的进程中，中国的单位GDP吸纳就业能力下滑状况更严重的也是在西部。
    如何看待产业转移？
    我说当前的政策在阻碍生产要素的流动，那意味着，如果制度的障碍消减，那么，经济还将进一步向东部和内地的大城市和都市圈集聚。但是，似乎现实中正在出现产业向内地的转移，这是不是有点不对劲？对此，我想说的是，人们往往容易出现一种思维定式，喜欢将现实中的情况不自觉地合理化，并且用来质疑改革的思路。而事实上，这些恰恰是现有政策的结果，一旦政策发生变化，这些现象就会做出调整。那么，如何看待产业转移呢？
    从区域经济发展和城市发展角度来讲，生产要素的流动是一个集聚的好处和坏处之间的权衡。集聚的好处是规模收益，这里面有很多机制，其实包括前面讲到的人力资本外部性、规模经济、节省运输成本这些。坏处就是地价房价，包括在大城市里面出现的一些城市发展的问题，比如说交通拥挤、污染、犯罪。任何一个地区，任何一个时点，既有生产要素向地理优势地区和城市集聚，又有向外的扩散，这是同时发生的。当我们讲经济更加集聚，或经济更加离散的时候，是说在集聚和离散两个力量同时发生的情况下，哪个力量更加主导。从全球范围趋势看，截止到目前为止主导力量是前者，全球都仍然处于人口向大城市和都市圈集聚地进程之中。
    学会在国际比较的视野里看中国非常重要。如果跟过去历史比较，中国当然城市在长大，经济集聚程度在提高。但是如果放在国际比较里面，我看到的经验研究可以告诉大家一些基本事实：中国城市化滞后于工业化；中国的集聚程度不是过高，而是过低了；中国城市规模不是偏大而是偏小了；即便在特大城市，除了市中心人口密度接近于东京和纽约地区以外，像北京和上海稍微远郊的地区的人口密度仍然低于世界上同样级别大都市圈的人口密度。所有这些现象都跟中国人口流动不自由有关系，如果不承认地理对经济发展的作用，盲目地给予西部更多的建设用地指标，结果就是，城市面积扩张了，但是城市人口没有同步的扩张。
    我们看过去30年发展，可以说上世纪80、90年代发展的确市场化是主流，是为了克服计划经济，地理成为决定经济发展的重要因素。但是我不得不讲，在2003年以后，最近十年里面实际上发生了逆转，就是行政力量在对抗市场力量，尤其在土地和资本的流向方面。一方面建设用地指标被作为鼓励内地发展的手段，同时，随着西部大开发战略的推进，由政府和国有企业主导的资金流向其实也在大量往内地走。我的两位同事陈钊和吴建锋最近的研究发现，即便存在过去十年里要素行政性配置的导向，如果我们看“净”趋势，中国没有出现所谓“产业内迁”。你可以看到一部分企业内迁，但是往往忽略了另一些企业还在向沿海地区集聚，所以可能会夸大产业内迁的趋势。
    即便是已经和即将出现的产业内迁，还要看地理。比如说现在安徽发展得非常快，哪怕没有行政性干预，安徽一定会发展快的，因为中部省份中安徽最靠近长三角，而且安徽还有一个得天独厚的条件，其他省份没有的，就是有长江。长江有利于大大降低运输成本，安徽的条件比湖北都要好，因为湖北比安徽更加远离港口，所以皖江都市带承接出口导向型的制造业是毫无疑问的。
    但是我们今天的问题是，市场力量主导的产业内迁是否会主导到西部？不会的。因为这个时候投资者会比较，
    我的生产成本和运输成本是到西部低，还是到越南低，这是一个很简单的选择。事实上，现在沿海地区的一些企业已经在离开中国。因此，不能过分强调产业内迁，西部的产业主要是服务于本地需求的，而且也要集聚到少数大城市圈去才有竞争力。
    在增长中避免新的危机
    再回到政府债务问题。说穿了，如果地方政府借债，借的多本身并没有问题，关键是经济能不能持续增长。如果借的债能够投向经济发展，而且经济的确持续增长了，能把税用来还过去借的钱，所以，地方政府债务危机会不会爆发，或者多严重，从本质讲是一个经济增长的问题，而经济增长中最重要的就是资源使用效率的问题。
    很多人都说中国从现在开始可能进入了经济增长速度下滑期，因为经济理论告诉我们增长来源于两个方面，一个是要素增长，一个是生产率提高。中国储蓄率已经够高了，所以不要指望储蓄率来增加中国的资本积累速度。而在劳动力方面，中国的人口红利，从人口学家判断来讲2015年就要结束了。所以，中国高速增长的唯一希望就是生产效率的提高，但有学者认为，中国能够维持过去全要素生产率的增长就算不错了。但我认为，不应忽略一个非常重要的增长因素，那就是“制度红利”。由于“政治”的原因，使得中国目前仍然存在如户籍、土地、低利率这样的制度在扭曲资源的配置。把这些制度动一动，就能够极大地促进生产效率和资源配置效率的提高，而这就是在中国这样一个“发展和转型中的大国”潜在的持续增长空间。发展意味着中国仍然是城乡二元结构非常明显的国家，城乡之间的资源再配置有巨大空间。转型意味着中国还有很多制度要变。大国意味着中国有非常大的地区间资源再配置的空间。把这三个词抓住了，把资源再配置带来的效率提升抓住了，我认为很难说未来中国经济增长就一定会降到7%以下。在这里，简简单单用“新古典增长理论”来看中国增长是不够的，因为“新古典理论”既没有结构也没有制度。
    中国的经济增长必须要通过城市化和区域结构的调整做大蛋糕，只要做大蛋糕，政府的债务危机就不是那么严重的问题，剩下的问题无非就是，可能相对来说欠发达地区的经济总量增长慢一点，不要紧，只要蛋糕做大了，中央政府的财政支付转移就容易了。而且，随着人口更自由的流动，欠发达地区可以在总量增长相对较慢的同时实现人均收入的快速增长。中国未来还是要动人，动人以后，不是不要动钱，而是先在动人过程当中让资本、劳动、建设用地指标的流向一致起来，然后中央政府就有更多财力来补贴欠发达地区。向欠发达地区转移支付的时候不能简单搞生产型投资，因为这样会带来一系列的低效率和扭曲，也不能简单把财政转移支付用来为地方政府还债，这会造成道德风险的问题，地方政府在借债的时候将更加肆无忌惮。
    我所讲的意思不是说动人而不要动钱。任何大国都需要动钱来补贴欠发达地区，问题是动钱怎么动。从理论基础角度讲生产是有规模经济的，所以服从市场规律要集聚。但是有一样东西在人口自由流动情况下会出现问题，就是公共服务。以中国内地为例，人口迁出了，从生产来说没有问题，内地可以做大农业，人也可以致富。但是在公共品提供上，由于人口规模相对缩小，它会缺乏公共品提供的规模经济，这个时候，开医院，开学校，提供基础设施会都会缺乏规模经济，而所有这些都需要中央财政的财政转移。也就是说，钱要给，但是要给到人和基础设施上面，而这必须以动人为前提，先把蛋糕做大，并且在动钱的时候将投资投到公共服务和基础设施上，增强人致富的能力。
    当前户籍制度改革重点放在中小城镇，这个方向需要改变。正如我前面所说，不相信大城市的规模经济和它对于推动经济增长的作用，这条道路是不能持续的。也许大家会问，“动钱”就真的不行吗？我和陈钊给世界银行写的报告做过一个分析，结果发现，在中央财政转移中所占的份额更高的省份经济增长更慢。即使在长时段来看，财政转移支付仍然未能带来更快的经济增长。而这个结果与世界银行的跨国研究结果是一样的：所有世界上实现了区域间平衡发展的国家都是劳动力自由流动的国家，而动用财政转移来实现区域间平衡发展的国家没有一个成功的。中国的案例为世界银行结论又加了一个新的注解。简单地增加财政转移支付，拿钱的省份出现了更多财政供养人口，而没有充分地用于经济建设。
    为了公共利益
    最后我用两句话结束报告。最近我一直写文章，呼吁中国的经济政策要“为了公共利益”，在“政治”的逻辑下是大家都追求本地利益，而忽视了整个国家的公共利益，最后经济增长不可持续，大家都受损。我曾经读到丹尼尔·贝尔的书里的一段话，我反复在我的演讲里面引用，他说，“美国最大的困难在于：它在气质上过于个人主义化，在趣味和爱好上过于资产阶级化，而它却从未完完全全地学会依靠集体解决问题的艺术，或者说，它从未真正地学会欣然接受公众利益至上的主张，以反对个人的利益。”我们把这段话中的“个人”换成“地方”，就是中国的事情了。
    最近我自己要出一本书，总结了地理与政治这一对关系如何影响了中国经济发展，特别是城市化进程。我在这本书的开篇讲了一句话，就作为我演讲的结尾了。“任何大国的存在，都是因为这个国家的人民愿意通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益，而这个公共利益在更小的国家不能实现。”我知道我反反复复讲的这些话会遭到很多质疑，如果读者有耐心的话，请再回到前面看看我说的中国经济“欧洲化”的问题。然后再想想，自己是不是又不自觉地站在了自己（或本地）的立场上。
    但愿人们不要等危机到来再想起今天的话！
    原文发表于2013年2月25日《文汇报·每周演讲》。作者是上海交通大学和复旦大学教授。本文是作者在上海金融与法律研究院主办的“城市化与地方政府债务风险”学术研讨会上的演讲，该会议为其同名课题的系列报告会。