贾康：推进“双碳”目标实现的制度机制建设

    本文系贾康先生在2022“碳中和50人论坛年会”上的发言（2022.6.23）。
    大家好！很荣幸参加这次的论坛交流。借此机会谈一下自己对于在绿色低碳发展轨道上实现双碳目标在制度机制建设方面的基本看法。
    碳中和这样一个目标，前面作为第一步要达到碳达峰，在十年的时间——从全面小康到2030年的时间段上，首先达到中国整个碳排放的峰值。再往后还有30年，要达到碳中和。这个双碳目标是中国最高决策层明确对全世界宣布出来的庄严承诺，它也密切关系着中国在可持续发展这个轨道上推进现代化所必须解决的能源安全、环境安全，整个的人民美好生活的实现必须得到的生态文明保障条件问题。
    在实现双碳目标这方面，已经有了非常广泛的探讨，各方面高度重视，企业界人士在自己的生产经营活动中，特别关注怎么顺应实现双碳目标这个发展的大潮流，政府当然在这方面也义不容辞，作为公权在手的管理和调控主体，要能够合理地高水平地沿着国家治理体系、治理能力现代化进步的轨道，处理好政府在尊重市场于资源配置起决定性作用的基础上，“更好发挥作用”这个问题。把这些放到一起，显然双碳目标的实现，是要在中国推进现代化之中，掌握为一个系统工程。在这个系统工程的基本目标一步一步实现的过程中，不同的侧面值得探讨的问题非常多。
    我今天想特别强调的所谓制度机制问题，与之在关联性上的看法，向各位简要汇报一下。
    我注意到，前些年决策层和管理部门特别强调资源节约型、环境友好型“两型”社会建设，后来对接了绿色低碳发展这个方针的具体贯彻落实，包括按照全面依法治国的基本国策，修订《环境保护法》。《环保法》修订的时候，有关于怎么把环境保护目标配上法律制度建设落到实处的讨论。我印象很深刻的，是有这样一种观点：不少同志说，《环保法》这次要解决有“铁嘴钢牙”的问题，一分立法九分执行，只要严格按照修订以后的《环保法》，中国的环境保护问题就能够得到很好的解决。
    但我却不太认同这样一个看法，为什么呢？实际生活中间，依法治国显然是非常重要的治国理政的基本原则。但有了法律进步以后，法律手段具体贯彻落实，是要通过行政系统的。立法以后的执法、行政结合在一起，在中国的实际场景中是什么呢？比如环境保护方面，是要有和环保相关的、有具体而尽可能合理的准入和监管配合在一起，能够到现场的人员，去落实《环保法》，也就是说，现实中必须要有足够的环保所工作人员，以比较密集的频率出现在各种各样具体的人的活动现场，对企业来说，就是企业生产经营的活动现场，要得到对环境污染因素排放的监督。这样一个要遍布全国的环保系统，《环保法》执行具体人员的部署，是要付出相当可观的行政成本的。我们现在实际的问题就是，一个一个环保所合在一起的覆盖面，覆盖了我们960万平方公里吗？至今也可能远未做到。我们首先要覆盖工商业发达的区域，这个方面，我们当然还要投入更多的人力、物力、财力，来做到尽可能覆盖。
    假设能够覆盖的情况下，还得具体要问，这些具体的执法人员到现场之后，他们对于生产经营活动主体的监督，在具体执行过程中的自由裁量权，是有可能往这边偏，也有可能往那边偏的，离不开现实生活中中国社会的特点——这个特点往往跟负面的批评的意见结合在一起，就是会发生所谓“拉关系、处关系”的问题。关系拉好了，处好了，应该得到约束、限制甚至禁止的污染排放，可能就睁一眼、闭一眼放他一马；关系如果处得不好，打点不到位，那么可能你已经达标了，还受到刁难，还遇到种种的不愉快。这带来一个什么问题呢？执法这个系统怎么保持公平正义这个基本特征？这是我们要努力做到的，不断地动态地要做的，跟它相对应的负面概念，叫不正之风、腐败。拉关系、处关系这个过程，在现实生活中不可避免，我们要尽可能消除它的负面影响。所以并不是以为有了一个《环保法》，有了这样一个非常清楚的白纸黑字的规定，尽可能把它的一些执行要求细化以后，就可以形成一个所谓“一分立法九分执行”“铁嘴钢牙”的系统，这个环境保护问题就顺势解决了，没有那么简单。
    我自己更关心的是，既然我们的覆盖面达不到全覆盖，具体执行过程中间法是需要有行政的力量去贯彻执行的，而行政力量贯彻执行中间必然出现扭曲，出现我们不愿意看到、但它必然还会发生的处关系、拉关系，甚至说得严重一点，不正之风与“寻租活动”侵扰的问题，那么，我们一方面不能就此否定法律手段和行政手段的重要性，另外一方面，就此必须非常重视用一种内生的力量，这就是所谓制度机制引导出来千千万万的生产经营者，扩大到14亿的国民，大家有一个内生的利益引导而来的自觉性，大家都去考虑绿色低碳。如果没有这种内生的力量，外部约束（是实现经济学上所说的抑止“负的外部性”）作用的有限性，总是会表现出来，而市场失灵的作用，恰恰会使这种负的外部性在实际生产经营活动和人类活动中，可能往往表现为防不胜防。
    于是我就形成了这样一个基本的观点：推进双碳目标、绿色低碳发展，非常关键的一个制度机制建设，就是在有法律手段、行政手段的旁边，更多地要积极发展以制度机制支撑的经济手段。经济手段是什么意思？就是要有一个利益的杠杆，这个利益杠杆能引导千千万万的企业，在没人监督的情况下，也要千方百计地来把自己的工艺、技术、产品对接到绿色低碳的要求上去，他如果能够对接了，他就能够得到他的物质利益，就能够在竞争中间实现自己企业做大做好做强的目标。如果他在这方面不努力，他可能在市场竞争中就处于劣势，甚至优胜劣汰中，他肯定要被市场淘汰。那么自然而然，经济手段带来的内生的自觉的动机、行为，非常值得我们通过制度机制建设把它形成。
    经济方面的制度机制建设涉及什么样实质性的问题？就是我们所说的在各类资源产品投入和使用，还有大量的更广义的自然资源开发的过程中，它们形成的供给价格，和其他各种各样跟资源概念距离比较远的这些要素的价格间的“比价关系”，和这种比价关系能够按照我们的意愿引导大家节能降耗、减排降污的“价格形成机制”，怎么样实现合理化？所以我提出两个概念：经济手段里面，首先一个是比价关系，第二是价格形成机制。
    首先来看比价关系。比如说在北京，在全国，企业也好，老百姓也好，各种各样的开销，这里面有电费，电费在中国所表现的价位是对应什么呢？是以煤为主的基础能源消耗形成而来的能源的现实供应。中国过去整个电的供应里面的80%左右，是煤烧出来的火电，这些年努力降低，也只降低到70%或者再低一点。我们还在努力发展更清洁的光电、风电，当然还有多少年来很看中的水电以及现在试图继续发展的核电，但这些合在一起所占的比重，不到整个电力供应的1/3。大头靠煤，而煤是中国资源禀赋里最丰富的基础能源。煤的使用又是污染上最难防治的，它与雾霾等环境污染问题有密切关联。
    那么我们应该有什么样的导向呢？应该是大家自觉行动，千方百计地去节电，在中国节电，等于说是做主体上的节煤；节煤，等于说在努力地降低由于用煤、烧煤造成的污染，在努力地去防范和治理雾霾。除了大气的污染方面，还有由于煤的应用带来的其他污染。这样具体的努力中，大家看一下，在北京这个中国首善之区，两千多万常住人口这样一个人群密集地区，用电的价格和其他的比价关系，是怎么一个演变过程？改革开放之初，如果说从民用电来看，一度电是1毛6分多一点（因为那时候我在我所住的居民楼里，专门轮班担任过收水电费的事，1毛6分几绝对是清楚的记忆）。到现在是多少呢？四十多年过去，我们已是阶梯用电，每个电表2800个字，这是第一阶梯，它的价位是4毛8分多一点，就是说翻成三倍，比那时候增加了两倍。第二阶梯，再每度电加上去五六分钱，第三阶梯可能上去多了，但一般人用不到第三阶梯。这样一个比价关系，是改革开放过程中反映在用电上面的物价变化。然而其他物品的物价变化是什么呢？老百姓居家过日子，西瓜是水果，西红柿、黄瓜是蔬菜，大家说，这些东西这几十年它的价位翻了多少倍？一百倍都不止。现在西瓜动不动一斤就快十块钱，西红柿一斤好几块钱。我那时候记忆非常清楚，改革开放初期几分钱一斤的西瓜，两分钱一斤的西红柿，大家算算这个比价关系，几十年演变过程中间，如果说老百姓过日子，谁会真的把家里边人走灯灭、用节能灯泡、努力地节电当回真正的大事呢？企业方面更是这样。企业的电费固然是也上涨了几倍，企业其他的投入上涨的是一百倍、两百倍、三百倍。差旅费上去了多少？我在企业待过，我出去，那时候一天的住宿费是一块多钱。现在翻两百倍，能住一个像样的房子吗？企业千方百计要节约自己的成本开支靠什么呢？绝对不是努力去节电，他要努力节其他的东西。这样一来，整个中国在实际上，老百姓也好，企业也好，用电的方面大家没有这种节电的意识，没有这种内生的利益引导的力量让他去节电，让他通过节电来实现自己的利益最大化，造成整个社会是挥霍式的、至少是粗放地在用电，那么用电的粗放和挥霍，是不是就造成中国雾霾这个问题更严重？我觉得逻辑关系是非常清楚的。回到我今天发言的主题，一定要注重跟比价关系相关的制度机制问题。
    跟着就是第二个概念，这样一个比价关系它的演变，学术上称为价格的形成机制，这个价格形成机制怎么样反映资源的稀缺程度？怎么样反映双碳工作所要求的内生动力形成以后，实际导致我们意愿中的结果？一定要有价格的配套改革。从煤到电，到整个的价格形成机制，我们在这几十年中有反复探讨，电力部门的改革，也是走了一些比较曲折的道路。最近几年，中央又专门在推进电力部门的价格改革，这个价格改革不仅要注意到比价关系需要调整，而且要注意到比价关系调整在社会主义市场经济发展的过程中必须攻坚克难，克服一些既得利益的阻碍，更多地依靠市场，使这种比价关系合乎我们所说的资源配置优化，合乎我们所说的绿色低碳发展的客观要求。这样一来，大家必须正视：调电价和价格改革中，肯定会遇到企业也不高兴、老百姓听着也不愉快的问题——电显得更金贵，可能大家会都不习惯。
    而且，通过由更多的市场力量决定比价关系，它应该体现出来基础能源供给这方面更金贵的资源特性，靠市场力量更多进来决定价格形成机制，那就要在很大程度上淡化行政管理部门手中的权力，从而更多让市场来发生作用，使市场竞争中的能源产品价格，能够符合比价关系更向良性方面演变的需求。这时候政府既要有“革自己的命”的权力受限，又要有“更好发挥作用”要做的事情，即还要加上一些特定的引导和调节，比如说以资源税、环保税这种方式来助力。在市场上，如果我们对接国际市场竞争，在波动中间使我们能源供给以后越来越多要依靠煤之外的原油、天然气等等来发电，很可能造成电力价格在这个市场调节过程中显得它越来越贵，这正是我说的电的比价关系要往上走。再加上资源税、环保税，便往上走又多了一个因子，即税收因子。这客观上是使大家更自觉地考虑生产、消费行为的自我调整——市场与政府的调节力度都提升以后，电力等资源更金贵的表现，是使企业更千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品，在这方面如果能够取得相对优势，你就可能在竞争中越来越占有自己意愿中的扩大了的市场份额。如果处于劣势，你可能会被别人逼得一步一步缩小自己的市场份额。那么就全局而言，这是个好的机制。
    政府这方面，是需要通过经济手段、经济杠杆跟市场对接的情况下，以税收这种方式来加以更合理的调节。当然在比较初期的阶段，还有专项的资金去支持风电、光电，给补贴，支持它们入网竞争。现在竞争的结果，市场和政策合在一起，现在最新听到的说法，中国的光电已经不需要补贴就可以入网跟煤电竞争了，这是来之不易的进步。我们正是要发展这样的机制，这个制度机制在经济手段起作用的情况下，我们对接国际竞争，对接整个市场运行，
    同时再加上政府的合理税制调节等等，就可以使绿色低碳目标实现过程中，越来越有法律手段、行政手段、经济手段作用的结合，越来越有比较低成本的一种实际引导绿色低碳发展的动能，使大家更多地自觉行动，从而可以减少法律、行政手段执行过程中间的扭曲及相关的成本，而使双碳目标的实现更加顺利一些。
    在实施的过程中间必须向企业、向广大社会层面说清楚：大家要有思想准备。能源的比价关系从大趋势来说，是要越来越显得金贵的。说了这个话，很多人不高兴。政治家也会说，像电费、水费等等关系民生的事，一定要千方百计让老百姓满意。这样合在一起，听起来都有道理，但处理不好，可能反而转成一种谬误：政治家能得分，老百姓也高兴，但实际生活中它的结果，却是经济手段不能充分发挥作用，而使我们自己于现实生活中碰到的环境污染治理问题、绿色低碳发展的推进问题，有了更多的阻碍因素。所以不能光听某一个说法、某一个表态迎来一片的掌声，便认为这就是合理的，不对。有些专家的说法，我现在注意到，网上被人骂得狗血淋头——他的量值未必说得准，比如说一升燃油在中国应该是什么样的价位？有人说应该23块钱，被人骂得很惨。当下他可能说得过分了点。现在一升燃油在不断提价的过程中，还没有到10块钱。但以后有没有可能超过10块钱？我觉得从需求方来看，大家要有这个思想准备。如果要有经济手段调节方面的发展，它的比价关系上会显得越来越金贵，价格形成机制如果是在一定程度上容忍这样的价格形成取向，容忍这样的比价关系表现出能源产品、能源供给越来越金贵的话，那么未来的趋势，一升燃油是不是要比别的物品涨价涨得更快一些？我说得比较直率：大的趋势，大的概率就是如此。
    怎么认识这个问题？当然还要见仁见智更多地讨论。我今天也是借这个场合把自己的观点比较直率地说出来，而且我认为这样一个趋势后面，最关键的问题是我今天强调的制度和机制建设问题。它不是简单地反映某些人的意愿问题，不是简单地讲大家觉悟高低的问题，不是简单号召企业尽“社会责任”的问题，而是在所有这些背景我们都承认，都同意大家要有环保意识、企业要有社会责任感意识的旁边，我们怎么样通过制度机制的托举和支撑，使我们经济手段为主的比价关系、价格形成机制能够更合理，更符合绿色低碳发展、可持续发展的走向现代化的意愿。
    这样的一些看法说出来自己是直抒胸臆，借此机会作汇报，也请各位朋友批评指正。谢谢大家！