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会员注册关键词：土地财政，土地金融，征地制度，政府经营土地制度，土地政策走向
作者简介：黄小虎，中国土地学会副理事长，国土部咨询研究中心咨询委员、研究员（北京101149）。
近来，各界对土地财政和土地金融议论较多。实际上，西方市场经济发达国家也存在土地财政。西方国家的地方政府财政收入，主要依赖财产（地产、物业）税，高的约占地方财政收入的60%一70%，这是典型的土地财政。另外，西方国家普遍不直接对土地增值征税，但土地交易所得要缴纳所得税，实际上是间接对土地增值征了税，这也算是土地财政。但西方的土地财政，主要靠向存量土地资产征税，而我国的土地财政，则主要依赖增量土地，这是一个很大的区别。存量土地资产面广、量大，税收收入可以预期，便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期，很难纳入严格意义的预算支出，也难以规范管理。而且，过分依赖增量土地的收入，会形成征地、卖地依赖症，导致政府行为扭曲，并陷入外延扩张的恶性循环。我国这种主要依赖增量土地的土地财政，是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度，另一个是政府经营土地的制度。征地制度各国都有，但政府经营土地制度则是中国特有的。我国政府征收农民的土地，用于经营获取收入所形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年地方本级财政收入的48.8%，2010年土地出让收入高达2.9万亿元，相当于地方本级财政收入的71.4%。
所谓土地金融，是指政府把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款。近些年来，城市建设资金中土地金融占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政。严格说，这样做并没有法律依据，是不合法的，但已成为普遍的趋势。按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。与土地财政一样，土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合，才得以形成的。
一、我国现行征地制度和政府经营土地制度的形成与演变
现行征地制度是从计划经济演化来的，政府经营土地制度则是城市土地使用制度改革的结果。这两个制度紧密契合，才可能形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后，土地金融更晚一些。
先看征地制度的变化。
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益，多数农民欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。“一脚踢”以后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突显。
社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少。同时，大量的重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多。当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
20世纪90年代中期，开发区热遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出，成为全社会关注的热点问题。
90年代中后期至今，城镇化发展战略全面实施。在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，奢华的行政中心、超国际水平的大广场、大花园、大酒店等等建设，一发而不可遏。同时，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。
再看政府经营土地是如何形成的。
20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有偿使用土地。有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式，其着眼点是搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一律“招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让（一律“招、拍、挂”，就是一律出让），其他多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加政府收入。
我国的土地出让制，主要是借鉴我国香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，这是由当时的历史条件决定的。20世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度。在当时的背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，形成集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身的体制。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，城市土地有偿使用制度逐渐确立，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在多有批评的土地财政和土地金融。与此同时，政府经营土地特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。
以上对历史的回顾说明，现行征地制度和政府经营土地制度相结合，有一个逐步发展的过程，矛盾的积累也有一个量变到质变的过程。
二、我国现行征地制度和政府经营土地的弊端
现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现，也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式，有利也有弊。近十几年间，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过征地和经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。但在取得辉煌成绩的同时，所积累的经济的、环境的、社会的乃至政治的矛盾越来越多，现在已经到了非解决不可的地步了。
（一）土地利用粗放，浪费严重
改革开放以来特别是最近十几年间，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52.21%，增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究，2000-2007年间，全国城市建成区面积年均增长率为6.44%，而人口城镇化率的增速仅为4.55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳入城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，实际上大大超过两个百分点。
我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，而国际平均水平为1%。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20%-30%甚至更高，而国际平均在15%以下。
城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍末根本改变，其主要原因就在这里。
（二）透支未来
土地财政的主要构成是土地出让金，及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。
房地产业的情况有些特殊。开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。
土地金融则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。
透支未来的发展方式，逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额（包括实际负债和或有负债）不能超过当年地方财政总收入的70%；二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面，目前仍呈加剧之势。
（三）社会分配不公
分配差距过大，分配不公是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多，现行征地制度和政府经营土地，是其中十分重要的原因。
首先看城乡差距。
一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性，实际上是限制广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3%，远低于城市居民。现行征地制度是造成这种情况的重要原因。另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，导致城乡差距更加扩大。
其次看城市内部的贫富差距。
当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度和政府经营土地制度也有很大关系。一方面，不允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。另一方面，政府经营土地，一律“招、拍、挂”，客观上也助长了房价“泡沫”的形成。
再看国民收入的积累与消费。
本世纪初，我国政府的各种收入加起来已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足，经济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享，这样的发展是难以持续的。
三、土地制度的未来走势
2011年，党的十七届三中全会提出改革征地制度和逐步建立城乡统一的土地市场的任务，这为今后土地制度改革指明了方向。
改革的理想模式，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；二是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大，改革不一定能一步到位。但方向应该明确下来，改革方案，应有一定弹性，尽可能反映各地方的经验，鼓励地方继续探索，避免“一刀切”的弊病。
对于改革政府经营土地制度，目前一些地方试行的工业用地年租制等，已经是有所触及，但还少有根本性的改革探索。总的看，这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看，这个制度也是非改不可。否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。我们说，现行征地制度与政府经营土地制度互为表里，道理就在这里。
在我国实现工业化、城市化的过程中，必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段，但政府最终必须退出直接经营活动，社会主义市场经济体制才可能真正确立、完善。否则，国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，难度更大。可以考虑分步实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担，至于如何承担，可以有多种方案，逐步实验、摸索、完善。
四、深化改革需要进一步解放思想
彻底改革现行征地制度和政府经营土地制度，必须进一步解放思想。回顾土地制度改革的曲折历程和期间各种观点的碰撞、争鸣，不难发现，“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，是现行土地制度的两个最主要的理论支点。下面，着重对这两个问题进行探讨。
1.关于土地“涨价归公”理论
第一，最早提出土地“涨价归公”理论的，是美国经济学家亨利·乔治。孙中山将其作为中国民主主义革命的政治主张提出来，影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命，可说是根深蒂固。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离，地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，无疑具有历史的进步性。而我国改革开放后建立了社会主义市场经济体制，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度矛盾性质根本不同，这时再把“涨价归公”用在与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民身上，就是荒谬的了。
第二，长期以来许多人，把土地“涨价归公”理论当成是马克思主义的观点，这其实是误解。马克思在《资本论》中，对地租（地价）的本质，地租怎样产生、如何分配等，作了详尽科学的阐述。他指出，土地所有者在出租土地时所收取的地租中，除绝对地租外，还包括因土地肥力、区位条件好而导致土地经营中可能获得的级差收益，马克思称之为级差地租的第一形态。土地经营者在租赁的土地上投资，改善了土地的经营条件，会导致产生新的级差收益，在租赁期内，这个新的级差收益归租赁经营者所有，马克思称之为级差地租的第二形态。租赁期满，土地所有者收回土地重新出租，会把级差地租的第二形态合并到级差地租的第一形态中，提高地租水平。马克思的地租理论，侧重于分析资本主义的产品分配关系。我们从中找不到也推导不出土地“涨价归公”的判断，原因在于，产品分配从根本上取决于生产条件的分配，只要生产资料完全为少数人垄断，不管提出“涨价归公”的出发点如何，它只能是一句无从实现的空洞口号而已。我国资产阶级领导的旧民主主义革命，针对封建土地所有权，提出土地“涨价归公”，但却并没有真正实行过，就是一个例证。
恩格斯曾经预言，社会主义并不要求取消地租，而是把地租收归社会。但他当时设想的社会主义，是实行单一的生产资料公有制，与我国的现实相距甚远。我国社会主义市场经济以公有制为主体，多种所有制并存。具体到土地，则不存在私人所有，要么国有要么农村集体所有。这两种土地所有关系，共同构成了工农联盟的经济基础。国家对于农村集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。
总而言之，在当今社会条件下，土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言，土地改变用途后的增值不是农民的贡献，所以农民不能分享。按此逻辑，政府的财政收入中也不包括农民的贡献，这显然不符合实际。再者，我们发展社会主义市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢？看来，很有必要对这一理论作深刻的反思。
有人认为，征地按市场价补偿农民，城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此，世界上几乎所有市场经济国家，征地都是按市场价补偿，城市建设有的搞得很好，有的搞得不好，与按市场价补偿并无太大关系，而是另有这样那样的原因。就我国目前情况而言，城市建设过分依赖卖地收入，改按市场价补偿，短期会有一定影响。但必须认识到：现在这种发展模式本身就是不可持续的。改变现行征地办法，可以形成倒逼机制，促进财政、税收、投资、金融等方面深化改革，促进政府职能转变，最终形成健康、可持续的发展模式。
2.关于城市土地属于国家所有
这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。前已述及，在计划经济时期，国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。建立起社会主义市场经济体制以后，发生了根本变化，国家不再作人员安置了，宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十几年间，城市飞速扩展，按宪法规定，扩展到哪里，哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费，又不足以维持生计。社会矛盾由此产生并激化，就成了必然趋势。
党的十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”是针对市场经济新的实践、新的问题作出的新决定。我认为，对宪法和相关法律中城市土地属于国家所有的条文作必要的修订，时机已经成熟了，应当尽早提上工作日程。在城市范围内，允许各类经营性企业以出让、出租、入股、联营等方式使用集体土地，在政治上不会动摇土地公有的国之根本，有利于巩固工农联盟；在经济上有利于进一步搞活，有利于农民顺利转变身份，实现真正的城市化，因而是可行的。