陆铭：中国经济要避免欧洲化

    统一市场符合公共利益
    在无数次面对学界同行、政府官员或社会公众时，我总会被问到这样一个问题：为什么打破城乡间和地区间要素流动障碍的道路迟迟未能实现?更有甚者，听众会不假思索地给出一个他自己的回答，即劳动力等生产要素自由流动这条路是不会被政府采纳的。我的回答是，首先，在知识层面，社会各界还没有充分地认识到生产要素跨地区流动的必要性，而城市发展和经济集聚的坏处却被高估了；其次，即使知识层面的问题解决了，在行动层面，中国当前所处的情况却是，各个地区都陷在了一个本地和短期利益高于全局和长期利益的“囚徒困境”里。用更通俗的语言来说便是，就算大家都认识到市场整合是有利的，但每个地区都仍有动机去分割市场，结果就是对整个国家有利的整合市场的政策不能被实施。其中，最重要的表现就是，每个地方都想要更多的建设用地指标，想要中央给更多的转移支付和政策扶持，想要更多高教育水平的劳动力，而对于已经流动到本地的低技能劳动力却不愿意接纳其为永久市民。说得再通俗一点儿，中国当前在制定经济政策时的问题就是两种：不明白，或者装糊涂。
    欧洲的问题也是类似的，虽然欧洲各国在共同努力推进一体化进程，但到一些关键问题上，欧洲各国又有各自的打算。欧洲的政治精英已经认识到，欧洲的竞争力不如美国的一个非常重要的原因，就是欧洲由几十个小国家组成，难以有规模经济，难以协调行动。所以欧洲国家努力要做的一件事情就是推进整个欧盟的统一，先是西欧，然后再东扩。按照欧盟的规定，所有欧盟国家内部的成员应能够自由移民、自由创业、自由投资、自由居住，在法律意义上拥有平等的权利。欧盟东扩造成了很多问题，比如欧洲比较穷的国家的移民大量流入富国，这对于欧洲社会是非常大的一个挑战，包括民族和宗教的多元化，但是他们因为要实现整体竞争力的提升，仍在努力推进欧洲一体化。欧元的诞生是欧洲一体化的重要事件，在本轮欧债危机中，由于欧洲没有强有力的“中央政府”，对于是不是要救希腊这样的“边缘国家”，各国之间分歧巨大。短期里，如果救助希腊，则有利于维持欧元区的统一，但这的确像是在用西欧的钱补贴“边缘国家”;如果不救希腊，最终希腊退出欧元区，将是欧洲一体化进程的倒退，不能不让人叹息。虽然希腊的债务危机以欧元区的富国对其的救助暂时告一段落，但是，欧元区国家间劳动生产率差异巨大的先天不足，还将继续考验欧元区。与欧洲相比，面积差不多的中国是一个统一国家，原本就拥有统一的货币和共同市场，本应更好地发挥大国优势。但是，实际上如上文所说，中国的市场分割却非常严重，生产要素(特别是劳动力)的流动仍然存在非常多的障碍，由于中国的地区间劳动力流动主要是欠发达地区的农村居民流入到较发达地区的城市，因此，跨地区的劳动力流动是与城市化进程结合在一起的。由于当下的户籍制度，劳动力跨地区流动和定居的制度障碍比欧盟国家间的障碍还大。比如说，在很多国家—不只是在发达国家—一些长期居住的外国人都可以享受基本公共服务(比如医疗、教育和对于低收入家庭的补贴)，而在中国，不是常住地当地户籍的人口却不能均等化地享受到与本地户籍人口同样的公共服务。一些大城市对于外来人口获得本地户籍设置的条件堪比欧美国家对外国移民获得居留权的门槛。如果未来中国不大力推进市场整合，那么，中国在经济上将面临“欧洲化”的危险，这对于中国提升自己的国际竞争力而言，将是非常令人担忧的。
    共同市场有点儿名不符实，而货币政策统一的负面效果却在这个地区间差距非常大的国家出现了。在应对全球经济危机的过程中，中国实施了宽松的财政和货币政策。在低利率的背景下，各地地方政府纷纷举债，即使仅根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务共计10.9万亿元;同年，财政公布的数据显示，全国公共财政收入12.9万亿元，其中，地方财政收入(本级)仅6.9万亿元，远远低于地方政府的债务存量。近来，随着中国经济紧缩，卖地收入下降，地方政府的偿债能力将受到挑战。而这个潜在的危机恐怕将首先出现在大量依靠政府投资来推动经济发展而劳动生产率相对较低的中西部。在一个国家的统一货币政策下，如果没有好的办法来约束地方政府，那么，地方政府就会大量举债，把潜在的偿债风险留给后任，或者丢给国家。
    很多人都认为，中国政府的统一财政是个“优势”，这可以避免中国出现希腊那样的主权债务危机。可是，凡是将统一财政作为中国“优势”的人们往往忽略了，恰恰是在现行体制下，无论是地方政府、金融机构还是社会公众，都会期待中央救助负债累累的地方。这给中央政府带来了非常尴尬的局面。一方面，对于市场上的债务违约，中央当然希望打破“刚性兑付”的预期，以免将什么责任都揽在中央，让人们形成地方债务没有风险的预期;另一方面，面对事实上已经难以偿付的地方债务，最终还是会被认为将由中央政府来兜底，从长期来看，这也恰恰可能造成地方政府不计后果地借债的局面，这就是经济学里典型的“道德风险”问题。即使中央政府的救助可以避免地方政府债务演化成“债务危机”，但是，地方政府债务的背后本质上是债务转化成投入之后没有带来相应的产出。要知道地方政府的债务主要投入了经济建设，这的确和欧洲国家的债务大量用来支付社会保障不同，但中国地方政府以债务支持的投入不能根据它们的去向而简单地被定义为“具有生产性”：大量超标建设的新城和工业园恐怕永远都不会有回报了。这其中的效率损失不会因为中央对于地方的救助而消失，最终由此造成的福利损失还得由中央来承担，而说到底则是由全体人民来共同承担。
    为什么说政府的债务负担最终是要由全体人民来共同承担呢?经济学的道理告诉我们，借债本身并不可怕，可怕的是债务的增长速度超过收入的增长速度，对于个人而言，这就意味着无法还债，最终是要破产的。对于政府也是一样的道理。因此，我们更为关注的是债务除以GDP的比率，在中国这样一个将大量地方政府债务投入生产的国家，地方政府债务可以被看做是“投入”，而分母GDP则可以视做产出，如果投入可以带来持续的经济增长，那么，债务除以GDP的比率就不会持续上升。遗憾的是，中国地方政府的债务不管是总量还是与GDP的比率都在快速地增长，这说明地方债务是否具有足够高的生产性是值得怀疑的。
    从长期来说，如果要使债务除以GDP的比率降下来，只有两条路，一是让分子下降，二是让分母上升。让分子下降，主要是降低债务的增长速度，若要降低债务总量那就难了。人们对如何降低债务出了很多主意，比如说将债务增长纳入地方政府官员的考核，再比如将债务融资纳入地方政府预算，从而规范化。降低债务在长期是必须要做的，但是，从短期来看，地方政府新增债务有很多是为了偿还旧债，如果立即遏止地方政府借债，那么，偿债危机来得更快。再来看分母，作为分母的GDP，无非来源于实际的经济增长和名义的经济增长，前者是真金白银，后者则是价格问题。如果没有足够快的实际经济增长让政府有足够多的税收用于还债，那么，就只能通过通货膨胀来提高价格，而通货膨胀本质上就是对老百姓征税。正是因此，我要提醒读者，不要认为中国在表面上不会(或很少)出现地方政府债务违约，大家就安全了。实际上，如果地方政府没有能力自行偿还债务，又不能破产，那么任何形式的地方政府债务，最后都是要这个国家的老百姓一起还的，不是通过税收就是通过通胀。
    那么，在全国的地方政府债务快速增长的情况下，哪里的问题更加严重一些呢?根据中国的法律，地方政府是不允许直接借债的，因此，各个地方政府都成立了一些国有企业作为融资平台，以银行贷款、企业债、信托等各种形式借债。其中，很多地方政府融资平台都被叫做“城投公司”，通过发行企业债的形式进行融资，这种债叫做“城投债”。图1—2体现的是中西部省份城投债的变化趋势，图中中西部省份的城投债所占份额有两个指标，一个是中西部省份当年发行城投债的支数的比重，还有一个是当年融资规模的比重。可以发现，2006—2012年期间，中西部省份的这两个份额指标都呈现上升趋势。在2012年的增量中，中西部省份的两个指标都超过50%，但当年中西部省份GDP加起来只有全国的41%。GDP的份额小于债务增量份额会导致中西部债务负担相对来说越来越重。
    城投债只是地方政府债务的一部分，如果用国家审计署公布的省级地方政府总债务数据来看，债务负担更重的仍然是一些中西部省份。图1—3描述的是2012年省级人均GDP与负债—GDP比率的关系。可以看到，总体上来说，相对欠发达的省份负债率更高，左上角负债率较高的多为中西部地区。研究中国区域经济问题的人都知道，京、津、沪三大直辖市的情况非常特殊，所以，有必要将这三个地方从图中抹掉，这样，人均GDP与负债率的负相关关系就更清楚了。其中，贵州的人均GDP与债务—GDP之比已经达到70%，这个负债率已经超过国际通常设定的政府债务警戒线(60%)了。
    最为令人担忧的是，一些地方政府已经感觉到，与其债务增长速度和融资成本相比，招商引资的效果并不好，因为短期的经济增长速度有明显的投资拉动特征，而未来如果没有足够的产业作为支撑，则当前投资的回报不高，地方债务的偿还压力非常大。近来，虽然政府不断降息，但这只影响正规金融市场上的利率，地方政府的实际融资成本却降不下来。在一些案例中，通过银行理财产品等方式筹资的年利率达到10%以上。一些做信托的公司恰恰是在给欠发达地方政府融资时征收更高的利率，道理很简单，它们认为这些地方的资产质量更差，所以，大的信托公司都不愿意帮欠发达地方的政府融资，而小的信托公司做这类业务，同时就收取更高的融资成本。这实际上加剧了欠发达地区债务负担越来越重的问题。
    读者们，尤其是生活在发达地区和大城市的读者们，我想在此强调一句，不要以为在欠发达地区出现的债务与你无关。作为一个大国的一部分，发达地区享受了大国规模经济的好处。比如东部地区如果没有大国的规模经济，没有欠发达地区前来工作的劳动力，那么，东部地区成为制造业中心绝无可能。再比如，沿海大城市要建设成为国际航运中心和贸易中心，如果离开了广阔腹地的制造业，也难有国际竞争力。上海要建设成为国际金融中心，如果不是因为上海处于统一使用人民币的中国内地，要与新加坡和香港地区竞争，恐怕无望。对此，看看东京在国际金融市场上难以与新加坡和香港地区匹敌的地位就清楚了。享受了大国规模经济的好处，那就也要承担大国发展的责任，不管是通过给外来人口提供均等化的公共服务，还是通过上缴的税收，以中央向地方的转移支付形式支持欠发达地区的发展，或者帮欠发达地区还债，本质上无非都是在承担大国一员的责任。
    更进一步来说，如果中国想长期发挥大国优势，避免欧洲(特别是欧元区)的困境，就必须实现区域之间人均GDP的趋同，而为了实现这一目标，最优的路径就是国家内部的自由移民。在这个意义上，自由移民不只是公平与否的问题，更是“国家发展战略”。也许有读者会说，不会啊，通过“给钱”的方式来支持欠发达地区的发展，不也可以实现区域之间的均衡发展吗?回答这个问题，就要说明地理条件对于经济发展的重要意义了，对此，请容我在下一章慢慢道来。我会告诉读者，如果离开了劳动力自由流动，直接投资于欠发达地区缺乏竞争力的产业，甚至帮其偿还债务，仍难以避免在此过程中出现的资源利用低效率。
    更加专业的读者还会提出一个质疑：如果给定汇率，欠发达的地方劳动生产率虽然低，但其工资也低，那就可以了，不会影响其价格竞争力的。是的，不错。可是，这就意味着两个后果：第一，在不计劳动生产率的均等化的条件下，对欠发达地区的工资进行调整，就意味着地区之间的收入差距巨大;第二，如果仅仅让工资与劳动生产率相适应，并维持地区间的收入差距，实现于此的唯一办法就是将地区之间的劳动力流动挡住，而这在任何一个国家都不可能是一个政策目标，也根本不可能做到。
    事实上，即使理论上能够让工资与劳动生产率相适应，实际上却是很难做到的。市场经济其实并不是完全自由的，无论是在希腊还是在中国，劳动工资(包括相关的劳动成本)都不是一个自由灵活的变量。远的就不说了，我近来的研究发现，在中国的中西部省份，出现了最低工资标准抬升工资的现象，而且这是在模型已经考虑了人均GDP之后，也就是说，除了表示劳动生产率的人均GDP之外，有像最低工资标准这样的制度会使得工资比劳动生产率上升得更快。回过来说，劳动力自由流动，最终实现地区间的劳动生产率和收入均等，是大国发展唯一可行的战略选择。
    话已至此，我想再重复一下我在《空间的力量》(格致出版社、上海人民出版社，2013年)一书开篇写下的第一句话：“任何大国的存在，都是因为这个国家的人民愿意通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益，而这个公共利益在更小的国家不能实现。”请注意，中国各个省和城市之间的关系毕竟只是一国内部地区之间的关系，中国要谨防出现这样一种局面，即在对待生产要素(特别是劳动力)跨地区的流动这一问题时，各个地区都采取“国家间”的思维模式。否则，中国作为一个大国的“公共利益”将会严重受损。
    中国已经到了呼吁每一个省、每一个市、每一个县、每一个人放弃本地思维，顾全公共利益的时候了。
    当然，比呼吁更重要的是，要通过制度建设来约束政府的行为，让中央政府更多追求全民福利，让地方政府的做法更多考虑全局利益。

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