贾康：供给侧结构性改革中的房地产税改革

    供给侧结构性改革是我国构建现代化经济体系的主线，其包含的改革到了深水区，攻坚克难的任务已经表现为实际生活中形成的历史性考验。房地产税改革是供给侧结构性改革中一个“啃硬骨头”的典型。狭义上讲，这个改革要解决的是我国不动产里消费性质住房持有环节上的税收，要从无到有。广义地说，还需要把与房地产相关的税、费，都纳入一个优化处理的配套改革方案。上海、重庆两地已经有这方面的改革试点，十八届三中全会要求“加快房地产税立法并适时推进改革”。2018年全国两会上，推进这一改革的消息又成为热议话题。
    房地产税是直接税，特别要正视的是社会上普遍的“税收厌恶”在此表现得尤其强烈。虽然有些社会成员根据反向思维，知道一个国家不可能没有税收，一个具体的约束条件是，人类社会一个个客观存在的经济体，都是以民族国家、主权国家的形态存在，各级政府作为国家的政权体系，为履行其职能，必然先要解决“钱从哪里来”的问题，然后才能解决怎样履行职能“把钱用到哪里去”的问题，因此税收不可回避，但在实际生活中，大众不可避免地存在着“税收厌恶”。在社会成员普遍存在“税收厌恶”的情况下，还是要凝聚共识，讲清道理，力求认识规律，推进应有的税制建设。
    一、房地产税改革产生有效制度供给的正面效应
    第一，对于大家都关心的房地产市场健康发展，中央已经强调了相关的长效机制，即必须建设好基础性制度，而基础性制度建设的任务之一，也是打造长效机制不可回避的任务，就是要考虑在住房持有环节上形成必要的成本约束。依法的税收正是大家都可预期的一种成本约束，把这个机制建立起来以后，它会引导和调整方方面面的预期，使我们的房地产市场的运行及其价格表现更沉稳，这样从长远发展来说其健康程度就提高了。因为此税可以使那种肆无忌惮的炒作因素得到遏制，也会使供需互动中内生地提高土地的集约利用程度，减少已经形成的住房空置率。试想现在空置的这些住房，如没有持有环节的成本，可以一直等着，但如果有了这个税，房主哪怕不急于出手卖掉房子，也会考虑把空置房投入租房市场去对冲税收形成的经济压力，那就会使整个社会把有效房源供给潜力的很大一块，变成现实的有效供给，使房市供需情况得到一定好转，而且以后还会引导更多的人考虑在出手买房的时候很实惠地首选中小户型。一定会促使开发商增加中小型供给，从而提高我国建成区扩大过程中土地的集约利用程度。而这些综合在一起，就是由此税对房地产市场产生了“压舱促稳”的作用，增加了健康因素。
    第二，这项改革是在构建地方政府职能合理化和地方财源建设相互协调的机制，配合我国财政分税制，解决怎样在1994年建立的分税制框架中把分税制在省以下的地方基层落实的问题。现在实际上我国地方税体系远未成型，省以下没有真正进入分税制状态。大家所批评、抨击的“土地财政”的偏颇、短期行为的特征、这些年仍然未能很好消除的基层财政困难以及地方政府热衷于搞隐性负债等问题，与体制上的缺陷有内在关联，只有把分税制在省以下真正贯彻落实，发挥它的正面效应，才能消除这些弊病。对地方政府职能，早就强调应该使之专心致志去做公共服务，优化本地投资环境，让企业在市场公平竞争中充分发挥活力。那么政府如果真的这么做，它的财源怎么来？一个地方政府辖区内如果公共服务做得好，投资环境优化，当地的不动产就进入升值轨道，开征房地产税的情况下，每隔几年要按照市场的基准来做税基评估，那么每一次重评税基，都是地方政府尽职尽责、履行好自己职能而带来的财源建设的机会。
    第三，这项也是优化国民收入再分配机制，以支付能力原则来适当调节收入和财产配置、减少全社会税收痛苦程度的一个势在必行的改革。现在人民美好生活的需要，包括物质文明层面的、精神文明层面的，还有人的全面发展，以及我们整个社会的和谐，民主化、法治化所有这些内容，其中不仅要有人均收入的上升，同时还要有效地抑制“两极分化”。这些年，中国社会居民收入差距的拉开，很大程度上是伴随着财产配置状态的。现在如果说在这方面要加强再分配优化的机制，不是说这一个房地产税机制就会解决一切问题，但是这个机制是必须配上去的。税不是万能的，但是不发挥税收的再分配优化作用又是万万不行的。在中国走向现代化的过程中间，国际经验和我们自己实践经验都表明，这种直接税是在贯彻支付能力原则，减少收入分配和财产配置的悬殊程度。在高端上调节收入分配和财产配置，整个社会收入分配的格局里，直接税的比重上升了，那么间接税就可以下调。按照经济分析，间接税归根到底主要是消费大众在最终消费环节承受的。实际生活中，这些其实在中国一直存在，而这些年老百姓税收意识提升，意识到这个事情以后，感受到了很大的税收痛苦；如果在税制结构中更多地以抽肥补瘦式的调节机制来形成增加直接税比重、降低间接税比重新格局，整个社会的税收痛苦程度是下降的—因为这时高收入端的人们虽然也增加了一些税收痛苦，但是增加的税负所带来的税收痛苦，一定小于低收入端人们减小税负所消除的税收痛苦，因为高收入者只是在“享受资料”层面让渡了一些物质利益，不像低收入阶层是在“生存资料”层面作的利益让渡，同样一个税负绝对额所导致的社会痛苦程度就低下来了，整个社会由此而更和谐了。
    第四，这项税制改革具有促进民主化、法治化的意义。房地产税是在社区和地方基层来运行的地方税，涉及千家万户，老百姓自然而然就得关心政府是如何使用税收的，于是百姓就要更多知情权，并积极参与公共资源的配置和地方公共事务管理。这种参与机制会倒逼我们在基层自下而上地发展民主，进而促进整个社会民主化、法治化的进步。
    二、认识和澄清关于房地产税的质疑
    如前所述，房地产税改革将产生有效制度供给的多个正面效应，但是实际上，有关房地产税还存在一些质疑。最简要地说，社会上经常讨论的这个税制改革，是不是还有一些硬障碍？比如法理上是否说得通？对房地产税在前面说了这么多的正面效应，是强调它的必要性，那么它的可行性怎么样？可行性方面，对应于最主要的诘难和质疑，可以从以下五个方面去认识和澄清。
    第一，有人说国际经验里这个保有环节的不动产税，是配合着土地最终所有权的私有制的，中国所有建成区的土地都是国有的，怎么能够照搬这种私有土地上才能开征的房地产税呢？实际情况不是这样的。例如，英国的地皮既有终极产权私有的，也有公有的，而在它所有地皮上的住房，无一例外都要开征称为“Council Tax”的这种地方层面的房地产税。我国香港地区，整个地皮终极所有权不是私有的，但是它一直开征被称为“差饷”的房地产税。国际经验绝对不是像网上盛传的只有最终所有权是私有土地才能开征这个税收。
    第二，很多人说，购买住房的价格里已经包含了土地批租收入，政府凭什么再重复征收一道税？放眼看全球各国的调节实践，所谓地租和税收都是相互协调的关系，不是二者只能取其一的关系，中国也必须处理这样一个关系。但我们不否定，以后如果稳定形成了后面持有环节的税收调节，前面那个土地批租环节上市场形成的负担，因为各方预期变了，它的水平可能会往下降。怎么协调新地、旧地的关系？其实很简单，中国早就有改革经验，老地老办法，新地新办法，我们可以根据情况处理一个过渡期，这些都不会成为硬障碍。
    第三，有人认为这个税税基评估难度非常大，不好操作。这种说法不对。我国前些年有10个地方进行税基评估试点，所谓“模拟空转”，早就形成了计算机软件和方案设计，数据代入以后非常便捷地得到税基评估结果。当然这个评估结果一定要跟纳税人见面，有些问题需要通过一定程序得到合理解决，再进一步推到开征的状态。
    第四，有人说中国老百姓不适应这个直接税，可能会出现抗税。对此，本土实验表明绝没有这么严重。我们一开始搭建制度框架，要柔性切入，让老百姓看看这个事情是不是符合大家的公共利益和长远根本利益。重庆从高端存量那几千套独立别墅开征，没有听到一起明显抗税的事件。虽然不敢说未来征管里面没有摩擦和麻烦，但绝对不会成为一个硬障碍。它属于再分配概念下一定要调节高端，但不是伤筋动骨的调节。
    第五，小产权房问题如何处理，这确实有难度，但小产权房这个问题非解决不可，早解决比晚解决主动。一旦房地产税要考虑征收的时候，当然就得倒逼按照分类处理方式把小产权房的问题加以解决，越拖越被动。我们应该从发展的前景上来考虑，积极贯彻十九大所说的建立现代化经济体系的精神来推进改革，而不是回避这种困难。
    三、进一步推进房地产税改革的建议
    第一，必须立法先行，最关键的是立法草案要先进入一审，把有关部门在内部做了很多年的草案先公之于世，来征求全社会的意见。每位公民都可以发表自己的意见，就这个税应该怎样更合理化，来寻求全社会的最大公约数。
    第二，要注重和房地产相关的所有税费的整合和配套改革。前面的土地开发建设、交易环节，总体来说应该是减轻负担为趋向。这个体系里，在保有环节的税负是往上加，而前面能减轻的尽量减轻，能取消的收费要取消，能够降低的负担要降低。当然，交易环节上如要考虑抑制炒作，可以对短期倒手交易作特殊的处理。
    第三，一定要处理好这个税收负担在“第一单位”概念之下的扣除问题。这个事情比较复杂，我认为先建框架，必须做这样的免税扣除。比如重庆，它涉及住房存量是从最高端只对独立别墅开征，作第一单位的扣除。一开始确定为180平方米，如果这个独立别墅是个小的户型，正好180平方米，照样一分钱税都不用交。这样先建框架，社会好接受。具体地说，到底是人均多少平方米，是扣第一套房，或是第二套房，甚至我们可以从第三套房开始征收，各有各的道理。也可以讨论名义上普遍征收，然后根据情况对那些明显需要扣除第一单位的再给纳税人返还，当然这就更复杂一点，但也是可以讨论的一种思路。我觉得无法回避、必须解决好的一个棘手问题，就是怎么扣除第一单位。具体说搞清楚人均多少平方米，我们有不动产登记制度，技术上没有问题，但是到底怎么处理，还是要大家共同讨论，积极地考虑建立起制度框架。
    第四，要对地方充分授权，分步实施。如果立法通过之后，在不同地区房地产市场“冰火两重天”的格局之下，房地产市场“火”的这些城市和区域，可以先行，北上广深不用说，只要这个税确立起来就应该实行，以它来逐渐淡化最后替代那种副作用非常大、一定会误伤很多刚需和改善型需求的行政性的限购、限贷以及限价政策。所以，在房地产市场较“火”的城市要更看重以经济手段调节，让它来起积极作用去替代原来的行政手段。而在去库存没有完成的地方，可以先考虑怎样在去库存真正成功之后，再从容地跟进这个税收调节机制。