会员登录
会员注册顾丽梅
【内容提要】随着网络技术的发展，网络参与对政府治理尤其是地方政府治理提出了新的挑战。本文通过剖析网络对于治理的不同形式和不同方面的影响，揭示了网络参与、民主行政与治理创新之间的关系。本文的主要理论假设是网络参与推动了政府治理理念、治理角色与治理方式的转变，会推动治理创新与行政民主，同时，网络参与也有负面的作用，如表现为“网络暴政”与“群体性事件”等。
【关 键 词】网络参与/网络问政/政府治理创新
肇始于20世纪末、21世纪初的网络作为一种技术力量，对人类的生产、生活都产生了很大的影响，同时也为公民参与尤其是政治参与提供了全新的生态环境，更加完善了公民参与的手段和渠道，使公民参与在广度和深度方面都得到了进一步的提升。正如参与不是分解政府的权力而是分担政府的责任一样，网络参与提升了政府治理的质量，而非分割政府的权力。网络参与对于政府管理的日益渗透使得无论是政府管理者还是研究者都必须承认：网络参与已经成为各国政府公共管理改革的出发点。对于政府而言，公民网络参与是一柄双刃剑：一方面，网络参与推动了地方政府的治理创新，使民主行政成为可能；另一方面，网络参与对新时期的地方政府治理提出了新的挑战，有很多亟待解决的问题需要学界和政府管理者去探讨与思考。
一、网络参与推动下的政府治理创新
（一）网络参与下政府治理理念的创新：建立利益共享的治理理念和责任共担的社会治理机制
网络社会的政府治理，公共管理者必须学会建构集体共享公共利益的观念。其目的不是在个人选择的驱动下，迅速找到解决的办法，而是创造一个利益共享的治理理念和责任共担的社会治理机制。
随着网络参与的不断深入，不仅需要政府管理者更加睿智和具有创新能力，更需要建立公民社会的远见和洞察力。通过广泛的网络参与和对话沟通，建构公共话语体系，建立积极的社会洞察力或方向。[1]这一角色需要政府鼓励更多的网络公共参与。建立在充分的网络参与基础上，通过听证以及全面系统地参政、议论，达成公民、社会与政府之间的相互理解，建立利益共享的治理理念，共同建构有着广泛基础的社会远见或洞察力，并且为未来的社会发展提供一系列的指导性思想。由政府管理者和公民共同寻求解决问题的方法，共同思考社会和民族的未来蓝图，远远比某一单方面的努力要重要得多。
而政府作为网络参与的推动者，需要承担的重要道德责任就是确保这些决策产生的过程充分考虑到社会公平和正义。政府通过网络参与集思广益等一系列的行为来推动这些公共问题的解决，但它也需要政府确信这些解决方案充分考虑到了公共利益支配的公正性。不论是决策方案本身还是制定决策方案的过程都必须要同民主规范中的正义、公平与平等紧密相连。[2]
简言之，政府管理者应该扮演积极的角色，积极引导网络参与，通过网络参与，形成共同的社会价值观，为形成关于公共利益集体共享的观念创造有利环境。此外，在网络参与的环境下，政府不是简单地对“不同声音”和不同需求分别做出承诺。相反，政府应当通过网络资源的整合，积极了解来自公民社会的声音，通过网络把公民组织起来，使他们可以更好地相互理解他人的利益，使得各部门、各利益集团和各群体之间通过网络参与建立广泛的社会责任，建立在“有效参与”的基础上，最终形成责任共担的机制。
（二）治理角色的创新：政府从管理者、控制者向谈判者、协调者与合作者的角色转变
因为网络技术的发展，网络参与的兴起，政府治理的理念已经发生转变，政府不再也不可能成为主导一切的唯一力量，政府所扮演的主要角色不仅仅是通过规制和政令来指导公众的行为；政府的角色也不仅仅是建立一系列所谓的原则和激励机制来引领人们。在网络技术的冲击下，政府的角色变得更加复杂与多元。随着网络的发展，政府更加关注来自公民社会的利益诉求和民生问题，以及通过引入市场竞争机制，让私营企业、社会团体、非赢利性组织积极参与到公共服务的提供中来，政府不再垄断公共服务。因为网络参与，政府必须善于与公民共同寻求解决社会所面临的问题。在这一过程中，政府的角色由原来的控制者转变为议程的安排者、“发包商”、公共服务提供的组织者与监督者；换言之，政府有时会成为“表演者”。如何利用网络打造良好的政府形象，进行“政府网络营销”，提升公民对政府的合法性认同，化解社会矛盾，成为政府职能部门的重要职责。此外，网络打破了传统社会中政府对公共问题处理的垄断权，因为网络参与的广泛性，信息的透明化、政府需要强调开放式治理，让公民更多地参与到公共事务的治理中来。
并且，网络参与的急速增长恰好弥补了现实社会中公民参与社会管理的缺失。除了技术的优势，网络的虚拟性、大众化也促使网民参与社会管理的热情高涨。网络参与主要聚焦于社会公共性话题、民生问题、社会性事件，且总会引起迅速、强烈的反响，并能通过网络参与和讨论形成强大的民意和公众舆论压力，乃至影响社会现实。从近年来的网络舆论热点话题看，无论是“钓鱼执法事件”、“杭州飙车案”，还是“邓玉娇事件”、“高考民族身份造假事件”等，都涉及到政府的公信力建设、公共伦理与社会道德建设、教育公平等重大社会公共事件。而网民在舆论风暴中所追求的目标，正是社会民主法治、自由平等、公平正义的实现。
故而，随着网络参与的发展，政府与公民之间的关系正悄悄地发生转变，政府官员不能只是承担公共服务提供者和管理者的角色——他们还需要扮演协调者、调解者甚至冲突仲裁者的角色。显然，这些新的角色就需要政府具备新的技能不是旧的管理中的控制力，而是新的协调、谈判和冲突解决的能力。[3]
（三）政府治理方式的创新：“网络问政”与政府治理的平民化
网络参与不仅推动了政府治理理念与治理角色的变迁，而且也影响了政府治理的方式。具体而言主要表现为：
一是网络参与产生了交互式治理或平民化治理，加强了政府与公民之间的互动。网民代表了中国公民中社会参与热情最高的一群。毋庸置疑，网络是当前最便捷、最迅速、影响最快、效率最高的社会沟通方式之一，无论是普通公民群体还是政府管理者都无法忽略网络参与的有效作用。“网络曝光—网友热评—媒体跟进—政府处理”已经成为当前地方政府处理公共问题和社会事件的固有路径。
二是“网络问政”提升了政府的治理水平。在日常的地方政府治理中，不仅存在着公民主动参与的模式，而且也存在着地方政府积极邀请公民通过网络来参与治理，为地方政府的治理献言献策的治理模式以及提供更多的网络参与平台，力推“网络问政”。如云南省建立网络发言人制度、广东省委书记汪洋邀网民“拍砖”建言、湖南则首次将“网络问政”写入该省政府工作报告以及“E两会”与“E提案”等都是例证。
“网络问政”迫使政府提升了治理的水平，也越来越受到各界关注和重视，有关部门应对的速度越来越快，力度也越来越大。公民的知情权、参与权、表达权和监督权在“网络问政”的过程中得到了一定程度的实现。
此外，网络传媒作为一种新媒体，一种新型的传播手段，因其覆盖面广，网络参与者众多，参与效率高、社会影响大，一方面成为大量群体性事件的助推器，也越来越显示出其作为新生事物的强大生命力；另一方面，网络参与越来越成为地方政府治理的有效辅助手段。简言之，在网络参与的作用下，网络治理成为新时期的政府治理模式。
二、基于网络参与的政府网络治理
那么网络参与与网络治理之间究竟有何关系？笔者认为二者之间的关系主要表现为：
一是网络成为推动行政变革的重要因素之一，是推动政府再造的主要力量。正如英国学者登力维所言：信息网络几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素。他指出，当代各国的公共部门与管理变革所围绕的核心因素是网络技术的变革及其介入到政府管理中来所导致的。其第一波是废除许多办事员职位的数据自动处理程序，然后是行政决策过程，在20世纪90年代末之前发生的信息技术变革影响不大。但是随着互联网、电子邮件和网络的成长，以及信息技术系统从原来只处理办公程序到以重要的方式来处理政府机构与社会关系的变化。这一变化使得信息技术的发展所带来的网络参与对政府来说变得至关重要。
此外，网络参与在某种程度上成了当代公共服务系统变革的中心，这不仅是因为信息技术、网络参与在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置，带来了信息的互动，使信息传递的方式发生了根本的改变，信息可以瞬间在各层级之间同时传播开来，传统社会中信息的不对称问题在一定的层面予以缓解，使得组织机构更加扁平化。
二是网络参与提升了政府的工作效率与透明度，加强了对政府的监督。随着信息技术的使用，政府的工作效率不断提升、工作的流程得以简化，毋庸置疑，精简了政府机构。网络参与使得在地方与基层的治理中萌芽并产生了网络治理。譬如网上办公、网络听证、网络监督、网上信访等。以2008年初徐州的一件网络参与事件为例，江苏省徐州市泉山区区委书记董锋之妻找到中国矿业大学副教授王培荣，提供了关于董锋的经济、作风问题的部分证据。
网络治理是以公民需求为基础的政府治理，它简化了政府管理的流程和形式，关注的是公民需求，并能积极、灵活地做出应对。与新公共管理不同的是，网络治理的重点是如何建立一个真正以服务公民的需求和公共选择为基础的政府机构。这一理念贯穿整个政府管理的网络，强调政府机构的再造和重组。网络参与带来了管理方式的根本变革，形成了对新问题灵活反应的新模式。
网络治理强调电子服务的提供，重视网络参与和电子民主，让公民有更多的自我管理的主动权，即网络参与渐渐催生了公民自治。换言之，网络治理就是在当前的社会与政府的变革中，信息技术和网络参与处于变革的核心，信息技术的发展与网络参与的拓展，增加了政府和公民之间的互动，使得全面直接的民主行政成为可能。
三、网络参与：政府治理的新挑战
当然，任何新兴的科学技术都是一柄双刃剑，信息技术也不例外，在给政府减轻了负担的同时也给政府的治理带来了新的挑战和问题。
（一）网络参与、网络扰政与网络暴政
网络参与一般情况下所发挥的作用是积极而又令人鼓舞的，但是因为网络本身的虚拟性，网络谣言的增多也是当前网络参与存在的一大问题，直接影响了政府治理的有效性。《南方网》等媒体所报《三晋大地百万人集体“等地震”》始于网络，再通过手机短信、电话等方式，瞬时覆盖了城乡绝大多数人口。谣言经无数次转播和“变异”，传到哪里，哪里就变成了新的“震中”所在地。有学者认为，网络谣言主要来自两个方面：一是一些新闻媒体的报导不准确或者因角度差异，造成网民群体的理解差异，进而形成与事实相距甚远的谣言；二是通过网络信息的留言或论坛上的一些未经证实的传言之后，改编形成新的谣言。而这些谣言在得到澄清之前，会逐渐引发出倾向性更加鲜明的网络舆论，越来越偏离事件的真相，扰乱公共话语体系和公民的价值判断，进而导致“网络扰政”甚而是“网络暴政”。
显然，网络既是权力源，也是威胁源；网络既可以是政府治理的有效工具，有时也是群体性事件爆发的导火索；既可以通过网络问政，也可以网络扰政，甚而形成“网络暴政”。对于公民社会而言，网络既是参与工具，也是政府治理的工具；从技术层面来说，网络既赋予了公民更宽泛的参与权，同时也赋予了政府更强的控制权。
公民网络参与目前在中国还是一个全新的研究领域，如何通过制度与法规来规范网络参与，使之成为传统的公众参与之外的有效补充，将网络参与成为政府与公民之间互动的有效路径，是颇为艰巨的工作，目前也不存在有效的解决药方。如何将制度外的、无序的网络参与纳入到政治参与研究的范围中来，如何避免因为无序的网络参与甚而是网络谣言引发群体性突发事件等课题，值得学界进一步探究。
笔者认为，网络参与所带来的“网络暴政”也是亟待解决的重要问题。这将是不以人们的主观意志为转移的一个客观现实。它要求我们，一方面，要为公众参与政治生活和社会管理创造一个良好的政治环境；另一方面，随着公众参与的日益广泛和深入，要研究由此带来的一系列政治后果。比如，如何处理好公共参与与政府的权力边界问题，如何处理好公共参与的进程同经济社会协调发展的问题，如何处理好公民政治参与同政党政治发展以及政党执政的问题，如何处理好充分的公民政治参与同保持足够政治权威和政治能力的问题等。
（二）网络参与与“网络话语的主导权”
在网络社会中，究竟是谁控制着话语的主导权？固然，网络参与是一种民众评价的活动形式：民众对于政府治理和决策是一种权威评价，由于权威评价活动的对象总是与社会群体联系在一起的，从而与社会群体中多数人的利益联系在一起，即是民众感兴趣的对象，也是民众网络参与的重点，似乎是共享公共话语权；反之，民众感兴趣的对象也总会引起权威机构的注意。于是，这两种话语体系之间产生了相互作用，有时一致、有时不一致会产生话语主导权的冲突，有时两种话语体系之间可以相互转化。网络的发展，两种话语体系之间的交流和沟通成为可能。此外，我们也不否认在传统的公共参与中，政治参与的主体往往是精英阶层。就个体而言，大多是知识分子及乡村中的绅士阶层；就组织而言，主要是政府机构及其官员；而对大多数公民而言，他们几乎被完全排斥在政治过程之外，这是由精英治理的理论所决定的。至于公共参与的新形式网络参与，则被某些学者过于乐观地认为，参与的主体除了社会精英，还有更多的普通网民，他们是网络政治生活中的基本组成单元，认为网络世界中掌握话语主导权的是全体网民。但是，虚拟的网络中，正如同笔者前文所述的“网络扰政”或“网络暴政”一样，话语主导权更加容易为精英群体所控制，产生真正的群体盲从行为，产生“多数人暴政”，进而剥夺了弱势群体的话语权，影响了公民的独立判断能力，而导致公民的异化，丧失批判与自我批判的能力，最终成为西方马克思主义者马尔库塞所言之“单向度的人”。
四、对策与思考：提升网络参与，推动治理创新
（一）教育的普及与发展
在当代的中国地方政府治理中如何提升网络参与的质量。笔者认为首要的问题是教育的普及与发展，培育健康积极的公民文化。通过教育，培养公民形成阿尔蒙德·维巴所谓的“公民文化”，又称参与型政治文化，是指社会成员往往公开地趋向于作为一个整体的系统以及政治的和行政的结构与过程的文化。
公民文化通常包括三个类型：参与型、臣属型和地域型。由于我国是一个封建历史非常悠久的国家，传统的臣民文化和官本位思想根深蒂固，参与型公民文化曾经一度缺失，民众政治参与意识非常薄弱，这与网络政治参与发展要求是极不适应的。而网络的出现为公民创造了新的政治生活方式。网络政治参与，一方面需要积极的政治参与文化与之相适应；另一方面其本身的发展也会促进积极政治参与文化的培育。在网络时代，政治应借助网络论坛等虚拟社区为公民搭建更多的公民文化培育的平台，让人民把政治参与作为自己应有的权利和义务，而不是少数人和政府的事情。在公民积极地政治参与过程中，民主意识、民主思维会日益形成，最终成为一种民主习惯。积极的参与型公民文化，可使网络参与在一种相对成熟、理性的行为习惯指导下进行，可促进网络参与的有序发展，提升公民素质，培养社会的远见和洞察力，从而推动政府进行治理创新。
（二）网络参与的规范化与制度化建设
随着新的信息技术的发展与网络传播进一步推动了知识传播的过程。增长的电讯和计算机的运用加速了信息传播的速度，给了更多的人接受更多的信息成为可能。更多的公民介入到信息流通的领域，破坏并削弱了作为中央集权的决策制定的基础原则即信息的集中控制。结果，如同Cleveland所强调的那样：“越来越多的工作在公民的参与中得到解决——或者无法解决。越来越多的决策是在广泛咨询的基础上制定的——如若不然，做出的决策则得不到支持与贯彻。”[5]
此外，由于社会与政府的制度严重地滞后于社会广泛变革的过程。为机械化和科层制时代所设计的社会结构已经不太容易适应新的信息时代，也不适应权威共享的社会。网络参与实现了这一目标。但是，如何规范网络参与，把网络参与和网络问政纳入到政府日常工作制度中去，建立网络法规和制度，保证其规范化、法律化与制度化则尤为重要。把网络参与这种体制外的监督作为体制内监督的有效补充，纳入到人大、政协的监督建议体系中去，这样才能够形成一定的压力和动力，迫使地方政府切实解决治理中存在的问题，使政府治理创新成为可能。
（三）提升信息技术，普及平民的网络参与率
此外，需要加快信息高速公路建设，缩小网络政治参与的不平衡性。政治参与不均衡性的原因是多方面的。我国目前的网络参与主体以知识分子为多，市民为多，而作为人口占绝大部分的农民，还不具有广泛参与的可能。故而，目前的网络参与还不能代表农民的利益，政府与农民之间的信息不对称现象非常突出，农民缺乏有效的参与机制和渠道，无法有效地维护自己的利益，这在某种程度上而言也是导致农村群体性事件的诱因之一。有鉴于此，笔者认为，提升网络技术，普及平民尤其是农民的网络参与率，对于推动网络参与的代表性和参与质量具有积极的意义。
（四）完善电子政务，规范网络秩序
要实现民主行政，决策的制定与执行领域都需要广泛的公民参与。排除公民参与政策执行实际上等同于否定任何关于民主行政的努力。对于失败的政策执行而言，网络参与也是一剂有效的处方，毕竟，被蔑视的公民可能会拒绝执行一项没有他们参与建议或认同的政策。网络参与普遍化的前提下，完善电子政务，规范网络秩序，变无序参与为有序参与，为政府治理献计献策，是提升政府治理质量的有效对策之一。
总之，网络参与作为传统公民参与的有效补充，在现代中国地方政府治理创新中正发挥着越来越重要的作用。随着“网络暴力”的凸显，如何规范网络参与已成为当下迫切的课题之一。
【参考文献】
[1]Jeffrey Luke. Catalytic Leadership.
[2]Patricia W. Ingraham & David H. Rosenbloom. The New Public Personnel and New Public Service. Public Administration Review, 1989,49 (2):116-125.
[3]Janet V. Denhardt, Robert B. Denhardt. The New Public Service. Serving, not Steering.M.E.
[4]http://news. xinhuanet,com/focus/2009-04/13/content_11150353. htm.
[5]H. Cleveland. The Twilight of Hierarchy: Speculations on the Global Information Society. Public Administration Review, 1985,45(1).^
转自《中国行政管理》(京)2010年7期第11～14页
【作者简介】顾丽梅复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，上海200433