多中心治理：内涵、逻辑和结构

【作者简介】李明强，中南财经政法大学公共管理学院行政管理系教授；王一方，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生
    一、引言
    这是一个反官僚的时代，这是一个公民权觉醒的时代。政府的“守夜人”角色和“凯恩斯主义”都已在历史的实践和人们的反思中翻过了自己的历史篇章，肇始于19世纪70年代并已然持续了近半个世纪的各种对于公共行政的讨论都是一场“治理革命”中不同的声音，虽然不同声音有着各不相同的名称，诸如“治道变革”、“重塑政府”等，但这些声音无不表达着同样一个隐藏在这场“治理革命”背后的本质，那就是公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排。随着民主政治的不断发展，“由更加灵活的，中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势已很明显。民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现出自治原则”，公民参与和自主治理已经成为不可违逆的历史潮流，这使得符合民主政治“多元正义”价值预设的多中心社会治理结构应运而生。政府已经不再是提供公共服务的唯一主体，更不再是社会治理活动中的唯一权威，正如彼得斯在其题为《变动环境中的治理》的文章中所说的那样，“公共服务提供活动中在公共服务领域内，那种层级化的和以规则为基础的管理假设，以及在公共服务领域之外，通过公务员的权威来执行和实施法规的假设已经过时了。曾经有效的纯粹的韦伯式的管理模式并不适用于公共组织。在公共组织里，我们看到，组织的权力和权威有各种各样的来源。”在对传统官僚制的管理型社会治理模式的解构中，多中心治理渐渐显示出自身的内涵、逻辑和结构。
    二、从政府到社会：多中心治理释义
    (一)治理：统治与管理的超越
    “治理”一词在政治学开山之作亚里士多德的《政治学》一书中已被广泛提及，按下治理一词传统的含义不论，20世纪70年代开始的经济全球化浪潮赋予了“治理”全新的内涵和特征。“治理”被“作为一种阐释现代社会政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的统治和政府控制思想和观念和相区别，甚至对立起来。”自从1989年世界银行在概括当时非洲情形时首次使用“治理危机”一词以来，“治理”便带着这种新的意涵在众多政治学和公共行政学研究者中成为时髦词汇。然而众多研究者们对“治理”这一概念界定的方式和范围各有不同，对概念的阐释角度也不甚一致。
    英国政治学者格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中提出，治理是由出自政府但又不限于政府组织体系地存在着权力相互依赖关系的多个行为主体，以自主、自治管理的方式为社会和经济问题寻求答案的过程，公共权威的多元化和政策执行的分散化成为其中的应有之义。英国地方治理指导委员会发起人之一罗伯特·罗兹认为，“治理”抛开了科层制政府雇佣关系、依赖、权威、规则和命令的特征，强调资源交换、相互依赖、信任、协商。他从六个相对独立的角度来理解“治理”，那就是作为最小国家的治理模式、作为公司治理的治理模式、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为新的社会控制论体系的治理和作为自组织网络的治理。在罗兹的理解中，公共服务、竞争机制、民主授权、互动参与、自我管理成为“治理”含义中的关键词。皮埃尔从环境变化与治理发展的角度，认为治理的发生是国家对外在环境的适应，治理是用以说明当今协调、合作的社会体系的理论框架。韦勒则从公共政策制定和执行主体不断多元化这一公共政策变化实质的角度理解治理的概念。
    上述概念梳理表明西方学者都是基于不同的角度对现有理论和概念进行解构，再通过重构的语境来阐发治理的概念，而对治理话语进行知识边界勘定则以1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的表述最为浓缩，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”这个“过程”与传统的统治型和管理型的社会治理模式相比，明显地具有“多中心”的特点，“治理”型模式超越了统治型模式和管理型模式。
    (二)多中心：从社会秩序思想到治理理论
    “多中心性”一词最初是从经济领域引入公共领域的。英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》两篇论文中阐述了“多中心性”的概念，其目的与自由主义经济学家哈耶克的学术努力一样，都是为否定计划经济倡导自由经济而寻找武器。在《利润与多中心性》中，博兰尼论述了资本主义经济的利润来自于以货币作为媒介的消费、生产和市场等多个“中心”的共同作用，每个中心应当遵循自由的、自发的市场秩序，由不同的管理者进行管理，除此之外，“对于货币获取及利润获取体系，就不存在什么根本性的替代手段。”国有化的，即单中心的管理模式的干预只能是消极的，单中心的管理无法根本解决个人经济行为类似的“扩散”作用(即外部性)的问题，现代工业体系的理性运营，主要依赖于自发自由的多中心的市场秩序。博兰尼认为高标准的经济发展就是在多中心的市场秩序体系上建立起来的，“若是取消了这一体系，势必将我们的经济，退回到生存农业的水平上去。”在《管理社会事务的可能性》中，博兰尼提出了组织社会的两种方法或两种秩序，一种是设计的或者指挥的秩序，它为社会体系中一个终极的权威所协调，这种秩序是单中心的秩序，另一种是自发的或者多中心的秩序。多中心秩序中存在许多相互独立的因素，这些因素虽然在行为上独立，但能够相互调适，从而能在一般规则体系中归置相互的关系。正如文森特·奥斯特罗姆的概括，博兰尼的多中心秩序“在一组规则之内，个人决策者可自由地追求其自己的利益，但其利益受实施这些决策规则所固有的约束。”博兰尼特别强调自发性在多中心秩序中的重要性，自发性决定了多中心秩序中个人依据动机进行创造或建立关系时能够进行自我生产或将自我组织起来，这种自发性如果在个人建立关系方面是存在的，那么在不同层次上的行为中，自我组织的倾向就必然发生。
    “多中心”有着经济学的血统，但这并不是唯一的理论来源，随着社会科学的不断发展，“多中心”得到了越来越多的阐释和认同。文森特·奥斯特罗姆等研究者，将“多中心”从经济领域引入公共领域，在公共领域讨论“多中心性”的问题，并在社会治理模式问题上产生了深刻的影响。奥斯特罗姆学派对“多中心”的研究阐述了他们对人们以相互建构起来的秩序处理公共事务的看法，他们深知“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，利维坦和私有化都不是完美的公共事物的治理之道，人们借助于既不同于国家也不同于市场的制度安排却常常对某些公共事物进行了适度治理。如前所述，奥斯特罗姆的“多中心”反对利维坦，但也绝不主张无政府主义，把政府包含在内，视之为与公民平等的社会治理行为主体，这是对政府作为权力中心，操纵一切边缘行动者的“中心——边缘”模式的解构，是从政府到社会的社会治理理念重心的转移。可以说，博兰尼的“多中心”是一种社会秩序的思想，而奥斯特罗姆的“多中心”则已经发展为一种社会治理理论。
    三、历史与逻辑的统一：多中心治理的理论与实践梳理
    (一)从统治到服务：社会治理类型的历史演变
    人的社会属性决定了人类是一种不会对自己的同类不闻不问的社会动物，托克维尔曾言，当人们看到其伙伴身处险境，有责任伸出援助之手，无论个人能力强弱，弱小不能成为拒绝合作的理由。作为人类认识世界的精神思考之理论抽象的人文社会科学，在发展过程中，也理所当然地对人类社会生活给予了充分关注，在其对社会治理从未间断的关怀中便可深切体会到每一个文明对于社会治理的永恒追求，那就是“让同一领土上数以百万计的男人和女人共同生活在内外和平持久繁荣中。”
    按照历史的逻辑，人类社会治理有三种典型的社会治理模式，农业文明社会的权力型治理模式，工业文明社会的管理型社会治理模式和后工业文明社会的服务型社会治理模式。每一种社会治理模式都有各自产生的经济、社会土壤，更有其背后折射出的价值认同。所以，每一次社会治理模式的更替，不仅是社会管理技术上的进步，也是人类政治的不断成熟，更是社会价值认同的转向。文明的进步使得政治的统治权威不断丧失，近代民主革命也以不可阻挡的历史力量将权力型的社会统治者在世界范围内赶下神坛，人类历史以政治革命的方式终结了权力型的社会治理模式，代之以管理型的社会治理模式。管理主义有着实证性的思维，技术性的实践和实用性的功能，“这是一种从属于控制导向的社会治理模式”。随着工业文明的进步，官僚制以一种最适应工业文明发展的经典管理型行政模式的姿态孕育而生，整个20世纪都是官僚制盛行的管理型社会治理的时代，然而正如开篇所述，公民权的觉醒使得当下成为一个反官僚的时代，随着后工业社会的到来和发展，管理型社会治理模式的总体性危机不断显现，虽然官僚制不断进行着民主化、社会化的重构尝试，但这并没有根本解决管理型社会治理模式的缺陷，正如皮埃尔·卡蓝默对于韦伯和熊彼特确立的以精英民主的方式改革官僚制缺陷的思路并不深以为然，他认为：“对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力，明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，仅在一个层次上处理，由一个行动者处理，这种明晰就成了效率的障碍。”皮埃尔·卡蓝默所反对的并不是民主化和社会化的改革方式，他反对的是管理型社会治理模式对行动主体之间关系的忽视，必须将这种关系置于制度设计的中心位置。卡蓝默所重视的这种关系，其实正是适应服务型社会治理模式价值取向的多中心治理结构的关系。以官僚制为典型行政模式的管理型治理模式最终要完成向后工业文明时代的服务型社会治理模式的转向，与从“统治”到“管理”的政治革命方式不同，从“管理”到“服务”的社会治理模式变革将是一场社会治理的革命。
    (二)服务理念与民主化：多中心治理的产生逻辑
    传统的社会治理模式采用管理主义的以政府为唯一权威的单中心治理结构，这阻碍了的政府对于公共精神和服务理念的落实，造成政府对公民本身作为社会治理行为主体合法地位的忽视，因此极大地浪费了社会治理的资源，耗散了公共服务的能量，打击了公众参与治理的积极性，进而造成了政府一般化、标准化的公共服务公共物品供给与公众多元化、复杂化的公共服务公共物品需求之间的矛盾。“传统的统治型政府基本不承担公共服务的责任，管理型政府的官僚制履行的只是公共服务的短缺性供给”，而在后工业时代的社会，公众需要的是能够因应公共服务再生产要求，具有公共精神和服务理念，拥有自己治理机制安排的治理结构。“治理本来既是一种政治事业，也是一种道德的事业”，“它是某种超越‘专才和理性的、尊重和有限责任的秩序井然的世界’的能力之外的东西”，因此，社会治理应当纳入考虑范围的绝不能仅仅是工具性的管理思维，还必须将整个治理的行为主体纳入更具有价值的公共治理结构中来。多中心治理以合作治理为实践形态，整合政府组织、市民社会、公民个人多种行为主体，实现其各自独立又协调互动的信任与合作，从而能够灵活地应对公共服务的多元需求，成为服务型社会治理模式的理想治理结构。
    如果说服务型社会治理理念对多中心治理结构发出了强烈的呼唤，那么民主化的浪潮则是多中心治理结构出现的背后推手。近代资产阶级革命过程中，古典民主理论作为资产阶级反对封建统治的锐利武器出现并发展，以卢梭为代表的人民主权理论倡导法律面前人人平等，国家是享有平等政治权利的所有人的国家，国家应当是在人人平等的基础上共同缔结契约而形成的民主政治共同体。孟德斯鸠极具洞察力地告诫世人权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，民主应当制约单中心的绝对权威，发展多元制衡的政治模式。随着现代社会的发展，民主视野的聚焦点从如何有效制约权力转移到如何有效治理国家上来，生活政治渐渐成为民主制度的重心，现代民主意涵中，自由、平等的成分不断增加，公民权利的范畴也从单纯的政治领域扩展到经济、社会、文化等多元领域，民主参与、多元共治成为社会治理的主流。民主的流变必然伴随着社会治理结构的变迁，多中心治理结构在民主进程中获得了自身存在的合法性，从单中心到多中心，成为民主发展的必然逻辑。
    四、多中心治理：社会治理公共性再造
    (一)公共性：现代社会治理的价值核心
    公共意味着公民的自我超越，理解并关心他人的利益，公共行政的早期理论甚至认为，公民就是公共。这一观点被20世纪60年代后期的多元主义理论和公共选择理论等主流理论长期掩盖，直到20世纪80年代，精英政治一统天下的局面得以扭转，政治文化开始接受来自公民社会的民主支持，公民参与才变成了公共政策领域的决策方式，成为民主行政的主要特征。然而随着全球化的发展，公司权力日渐扩张，经济追求逐渐压制政府对公民事务的关心，社会治理的公共性再次稀缺。政府把对自身合法性的追求作为政治运行的中心，这一理念遮蔽了政府提供公共服务的实践，公共行政的精神中最熠熠生辉的对公共服务的召唤和对公共组织有效管理的持久承诺变成一张无法兑现的空头支票。管理主义的公共行政又往往成为实现公共利益的工具羁绊，作为满足公共利益期待的受托人角色而存在的政府成为不被公众信赖的对象，社会管理的公共性被严重透支。传统官僚制的单中心结构严谨且密不透风，将一切除政府之外的行为主体拒之门外，这与公共行政本身应具有的公共性背道而驰，罗伯特·普特南曾指出：“政治基本上是参与性的，所以它必须与社会关系、社会生活、集体行动的形式，以及民众的社会治理愿望有机的联系起来。”政治的特征，政府的价值，都必须放在它们与社会的关系中去理解，换句话说，政府对于合法性的追求，不能仅停留在合法性获得的层面，更应该在社会关系互动中寻求合法性的持续。
    如前文所述，现代社会公众需要的是能够因应公共服务再生产要求，具有公共精神和服务理念，拥有自己治理机制安排的社会治理结构。归根结底，公共服务已经不仅仅是一种公众在社会生活中的消费品，而已经成为民主政府兑现其对于公众的承诺的关键。公共性应当成为评价政府绩效的基准规范和价值取向，“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。”管理主义治理模式对公共性的忽视成为当代政府不可承受之重，在为社会提供公共服务的过程中寻求公共性成为公共行政的必由之路，也就是说“政府在何种程度上拥有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服务的水平和改善公共服务的质量”。对公共性、相互信任和承诺的追求是人们认清了改善合法性是政府改革唯一出路的理论与逻辑双重误区之后的价值回归，人们对公共的善和权利准先谁后关系进行了认真思索，最终，在服务型社会治理和后工业文明的历史节点上，公共性成为当代社会治理的价值核心。
    (二)信任与合作：公共性再造的基础和手段
    多中心治理作为一种社会治理结构是嵌在服务型社会治理模式之中的，在提供公共服务的过程中，其行为主体多元化的多中心特征决定了多中心治理必须以行为主体间的信任为基础，采取合作的手段进行治理。“当代治理成功与否，关键取决于包括政府在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立”。
    社会网络组织是一个治理的共同体，各类行为主体在服务导向下共同治理社会事务的过程本身就是公共性的生产过程，各行为主体必须在相互尊重的基础上共同承担公共责任，在多中心结构下达成最优化的公共责任分担，政府或是非政府主体均不例外。政府在履行对其他主体公共责任承担的监管时，必须保持自身行为的正当性，与此同时政府要运用自身力量不断培育更多的非政府治理主体，并与之保持互惠的互动。在培育和互动中，作为治理共同体的社会网络组织将体现出更多的公共性。社会网络组织内信任关系的形成主要针对于统治模式和管理模式的单中心治理而言。在统治模式和管理模式中，政府这一绝对权威通过控制的方式进行治理，命令、法律、契约是主要的治理手段。多中心治理与之不同，由于公共权威的多元化，政府这一传统权威必须与新生社会治理行为主体间建立相互信任的关系。准确勘界各类非政府治理主体的政治属性，使其获得明确的自我身份定位和认同是形成相互信任关系的关键，而建立在身份定位和认同之上的相互承诺的信任关系则是治理主体之间相互合作、多元共治的基础。非政府主体总是对政府组织各要素、要素间关系和运行状况抱有一种合理的期待，政府对这种合理期待会有相应的回应，政府与非政府主体间的信任关系的本质就是建立在这种期待和回应基础上的互动。在多中心治理中，信任是合作的前提，而良好的合作又可以进一步增进相互的信任。合作不仅贯穿在治理活动的过程中，更成为社会治理的目标本身，多中心治理期待着全社会的普遍合作。法国治理专家皮埃尔·卡蓝默对公共权力进入合作伙伴关系的流程做了精辟分析。政府部门要将自身掌握的信息与其他部门分享，并了解其他部门信息，听取其他部门的意见，最终形成对相关问题的清晰认识，在不放弃权力和责任的前提下与其他部门真诚和公平的对话，通过相互协商构建集体行动的方案。其他非政府的治理主体在政府营造出来的公平环境中，在大家都可接受的公共规则下参与到社会治理中来，用合作的模式代替以政府为中心的治理结构。
    以服务为导向，以信任为基础，以合作为手段的多中心治理在后工业社会人们对于社会治理模式不断的反思和探索中已经展现出其独特的历史契合性。^