打造高质量政府 推动高质量发展

    党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的战略判断。在今年全国两会政府工作报告中，李克强总理多次提及“高质量发展”，显示中央政府在政策层面对如何落实这一战略判断的重视。
    在“高质量发展”的语境中，政府应当扮演何种角色？对此，来自国家行政学院的专家们给出了相当精彩的回答。如胡敏研究员提出“高质量发展要有高质量政府工作”；而徐耀桐教授则以浙江“最多跑一次”为例，认为这提供了“高效率、高标准、高品质的政务服务”。我非常赞同他们的观点，然而高质量发展不但需要高质量的政府工作和政务服务，而且需要打造一个高质量的政府；在新时代，我们要以高质量的政府建设来推动高质量的发展。
    “高质量政府”大致可纳入“政府自身建设”的范畴。2003年时任国务院总理朱镕基在政府工作报告中提出要“加强政府自身建设”，此后历届政府工作报告都不断重申这一重要命题。需要指出的是，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，因此对于中国特色社会主义现代化事业而言，有两个建设特别重要：一是党的建设，一是政府建设。前者涉及政治领导和国家发展的基本方向，后者涉及具体的治国理政，两者一起构成了国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。
    纵观改革开放的整个进程，一个必须正视的事实是，党和政府是改革开放伟大事业的设计者和工程师。用学术话语来说，党和政府发挥了决定性的作用。
    为了更好地理解这一命题，在政府与市场以及国家与社会关系的问题上，我们有必要区分两个不同的维度。第一个维度是横向关系，政府与市场、国家与社会各有分工，各做自己应做之事；彼此既有各自的活动边界，又有明晰的互动规则。在这个维度上，我们可以用并列关系来描述它们之间的状态。第二个维度是垂直的驾驭关系，亦即政府在市场和社会之上。这种驾驭活动集中体现在两个方面：一是宏观层面的社会——经济发展战略和规划；二是当市场发生危机、国家与社会关系处于失调时，政府便须扮演基于公共利益的调解者和仲裁者。政府的这种驾驭角色集中体现了政治的能动性和政府的自主性。用治理理论的话语来说，在多元主体之间存在着一个“元治理”者，这一角色非政府莫属。“让市场在资源配置中发挥决定性作用”这样的表述，存在一个前置性的假设，亦即政府将其作为资源配置的工具来使用。换言之，使用这一工具的主体是政府，由此我们才能要求政府有责任来“弥补市场失灵”。
    建设高质量政府的重要性由此而显示出来。从国家治理体系和治理能力现代化的角度看，建设一个高质量政府需要同时在纵、横两个维度展开。浙江的“最多跑一次”改革之所以被视为深化改革的“牛鼻子”，不但因为它具有统涉全局、支点撬动的性质，更为重要的是，这一改革将“高质量政府建设是新时期深化改革的关键”这一命题以可操作化的方式呈现出来。
    

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