区域环境治理的地方政府协作策略

    实施区域协调发展战略，促进环境的空间均衡发展是其中一项重要的内容。因此，跨行政区环境污染事件需要区域内各地方政府共同应对。不断改善区域内的环境，地方政府需要建立协作关系，构建区域环境治理的可持续合作网络。地方政府协作治理区域环境，除了需要增加资金投入、提高治理技术等，还需要不断完善环境管理的体制机制。区域环境治理具有系统性、综合性和整体性等特征。因此，提高区域环境治理中组织结构的凝聚力以及资源的利用率，需要在地方政府间建立起有效而充分的协作机制。
    整体性治理强调对公众需求的整体回应，以信息技术为支撑，以整合和协调为策略，注重治理结构、治理机制和治理技术的协同。整体性治理在治理结构、治理机制及治理技术等方面与区域环境治理中的地方政府协作具有契合性，其一体化和协作式的治理方式对解决我国区域环境治理的问题具有一定的启示。
    建立多层次协作机构
    在环境治理中，环保部门、国家发展和改革委员会、水利、农业、国土资源等部门承担不同的职能，具有专业分工、功能分化的优势。然而在现实中，一些环境问题往往是交叉重叠、相互贯通的，单个部门的力量不能完全达到整体治理效果。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出组建生态环境部，“整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国”。这一改革完善了区域环境治理的顶层架构。
    地方政府应建立健全区域环境的省际协调管理机构。整体性治理强调不同职能部门的整体性运作和跨部门联系。通过建立一个跨组织的、整合环境治理职能的治理结构，能够推进区域环境治理转向集中、整体、整合。这方面，可借鉴美国加州南海岸区域空气质量管理区和华盛顿大都市区空气质量委员会的经验。在现有地方联席会基础上，建议在省际协调机构中细分区域环境治理专项小组或专项委员会。专项小组或专项委员会由不同职能部门组成复合协调机构，有权对区域环境问题进行执法、监督或处罚。
    同时，还应建立网络化区域环境治理体系。整体性治理强调政府、市场和社会多方主体合作。通过建立多元合作伙伴关系，可充分调动各方力量参与区域环境治理。在区域环境治理网络中，各级地方政府要发挥战略协作和统筹服务的“元治理”角色。这意味着，地方政府不仅要为市场和社会提供参与空间，也要对区域环境治理进行过程管理和结果控制。
    深化多元协作机制
    以行政区为主的环境属地管理体制，地方政府需要对本行政区的环境负责。这明确了地方政府的具体责任，但可能出现区域内各地方环境治理的政策不同，也可能使区域环境治理没有明确的责任主体。
    整体性治理以结果为导向，指出了政策目标、顾客目标、组织目标和机构目标四个层次的目标，以及资源输入、转换能力和治理输出。这样，能够有效处理公众最关心的问题，向公众提供更好的服务。区域环境治理可借鉴其中合理、可行之处，重视环境问题的内在要求。通过地方政府间多层次协作机制的统筹协调，有效推动政府间的合理分工，实现区域整体资源的优化配置和社会效益的最大化。因此，区域环境治理的重点和突破口就是通过政策协调、规章协调和监督协调等内容，构建起高效畅通的地方政府间沟通机制。
    健全地方政府协作的规则体系。在《环境保护法》的指导下，通过制度创设规范区域环境治理中的地方政府行为。例如，京津冀三地环保部门签署的《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》。这一协议为三地大气、水和土壤污染的联防联控提供了规范，值得其他区域在治理环境问题时借鉴。如果条件成熟，可通过人大立法或国务院行政法规等形式，对区域环境治理中的地方政府合作过程（包括协调机构设置、行为方式、职责范围等）作出明确规定。
    建立区域环境联合执法机制。区域内地方政府间建立联合检查机制和事故联合处置机制等联合执法机制，共同应对、处理跨界突发环境事件及污染纠纷。在这方面，沪苏浙皖四省市2018年作出了探索，共同签署了《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》。作为全国第一个生态保护领域的区域性司法协作文件和机制，其为长三角区域环境整体保护提供了法律支撑。
    完善利益协调机制和沟通交流机制。一方面，建立横向地方政府间生态补偿专项基金或区域性财政转移支付制度。根据正负外部性情况，用于对区域环境损害（或保护）地方政府行为的收费（或补偿）。通过上级政府财政支持、生态补偿或技术援助等形式，根据区域环境治理的受益（或受损）情况进行成本分摊。另一方面，信息沟通机制有益于地方政府间信任的建立和共同利益的挖掘。围绕地方环境管理和污染防治的动态，应用召集例会、互递文件、轮流编制工作简报等多种形式，通过正式或非正式途径，搭建区域地方政府间对话、谈判、协商的平台。
    提升协作技术
    整体性治理的运行机制以解决公众问题为核心问题取向，强调应用联合、协调、整合的策略。通过政府部门间、横向政府间、政府与社会的资源整合和功能协调，使某一政策领域的相关利益主体协作应对区域公共事务。同时，借助先进的信息技术，通过发展联合的知识和信息，增进区域环境治理各供给主体间持续进行知识和信息的交换和共享，为公众提供更好的区域公共服务。
    因而，在区域环境治理的动态协作过程中，一方面，地方政府要不断完善环境保护的政策制定。另一方面，还要切实推进区域环境治理的政策执行，并进一步加强其政策执行的技术保障。
    健全区域环境治理的政策协调机制。一是整合现有区域内环境保护地方法规。针对不同领域的环境保护议题，梳理各地环境保护政策法规，在污染物排放标准、环境评估、环境执法等方面形成统一标准、规范。二是形成区域环境综合治理和保护机制，包括区域环境保护综合规划、区域空气质量管理规划、区域水环境治理规划等综合治理依据。例如，2014年以来，京津冀及周边地区针对大气污染防治制定了联防联控的系列文件，为区域大气污染防治协作提供了行动依据。
    创新区域环境协作技术。借助先进的信息技术，实现区域环境信息从采集、处理到交流、利用的全过程整合。这一技术能够降低政府部门间或横向政府间在区域环境治理中谈判和协商的成本。同时，在统一环境信息格式或标准基础上，建设、完善具备政策发布、服务信息传递、业务处理功能的环境服务信息应用平台和环境治理信息数据网，实现区域环境治理动态化和常态化利用与共享。
    （本文系国家自然科学基金项目“城市群环境政策的空间关联、治理网络与演变机制” （71774026）阶段性成果）
    （作者单位：广西民族大学广西城市发展与治理研究院、广西民族大学边疆民族地区公共安全治理研究中心）