赋能数字经济发展的数字政府建设：内在逻辑与创新路径

    摘要
    数字政府的兴起是政府部门对经济演进到数字形态的自我适应，也是我国深化改革赋能数字经济发展的关键举措。面对数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战，本文提出，数字政府赋能的核心在于增进市场机能，进而更好发挥出市场作用；赋能的关键在于要素释放与主体培育、市场秩序有效维护以及公共政策的动态调整与创新。结合发达地区的实践，本文提炼出数字政府赋能的五大创新路径，包含基于数据开放的要素释放、基于快速响应的协调促发、基于信用画像的主体培育、基于在线共管的市场规制以及基于场景关联的政策创新；并就如何进一步强化数字政府赋能，提出要以政务服务一体化平台建设增强区域间联动协同，以服务场景的创新竞赛提升数字政府的应用效能，以技术保障和制度性规范强化数字政府的可信度，以及以领导干部数字能力培养提升数字政府的自主性。
    关键词
    数字经济；数字政府；赋能逻辑；市场增进
    一、引言
    当前我国经济发展进入以数字经济为核心动力的新阶段，数字经济占GDP的比重超过30%，对GDP增长的贡献率达60%以上。区别于传统经济，数字经济以数字化的知识和信息作为关键生产要素，通过数字产业化和产业数字化两种方式推动数字技术和实体经济深度融合、快速发展。大数据、人工智能、区块链等新技术以及共享经济、无人驾驶、数字货币等新业态的涌现，引致了市场体系特征的巨大变化，同时也对原有的治理模式带来较大挑战。面对数据产权模糊、平台企业垄断、电商假货横行等各类现象，政府治理普遍面临服务缺失、规则缺乏、监管缺位等问题。
    处理好政府与市场关系是经济行稳致远、健康发展的关键。经济形态的变化自然而然会对上层建筑提出新的要求。为适应数字化浪潮，加快数字政府建设成为政府优化治理的重要实践。在中央政策以及“最多跑一次”“不见面审批”等地方创新推动下，我国数字政府建设全面提速。十九届四中全会提出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”，表明深入运用数字化手段拓宽治理体系、提升治理能力的理念得到了进一步强化。
    政府职能设置能否与市场发展协调一致是现代化进程中最重要因素和最明显标志[１]。数字技术赋予政府治理新的工具与手段，不少学者围绕数字政府的业务流程、技术架构、平台组件等具体问题进行了诸多讨论，但一定程度上忽略了数字政府建设应以更好促进市场发挥作用为立足点的根本取向。弱政府难以支撑强市场，但强而无道的政府也不可能支撑强的、好的市场[2]。正如十八届三中全会所强调的，以深化经济体制改革为牵引加快发展方式转变的关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好发挥政府作用。当仅仅强调大数据的精准性、可预测性，甚至如乐观者认为有望解决计划经济所需信息问题时，数字政府建设无疑会偏离方向，并对市场作用带来严重僭越。
    立足数字经济发展的现实诉求，我们认为，数字政府建设的实质是：在推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应的过程中，政府如何用现代化、数字化的理念和方法优化与市场的关系，以市场机能增进为关键目标，创造性推动数字经济竞争力全面提升。如何让数字政府成为有为政府，加快培育支撑数字经济高质量发展的有效市场成为本文讨论的重点。本文余下内容安排如下：第二部分为数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战；第三部分为数字政府赋能数字经济发展的内在逻辑；第四部分为数字政府赋能数字经济发展的创新路径；第五部分为进一步强化数字政府赋能的对策建议。
    二、数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战
    自20世纪70年代以来，数字经济发展经历了以单机应用为主要特征的电子化阶段和以互联网应用为主要特征的网络化阶段，目前正进入以大数据驱动为主要特征的智能化阶段。电子化、网络化和智能化的进程改变了市场体系中生产要素结构以及生产者、消费者的行为，形成了区别于以往的市场客体、市场主体和市场载体结构。
    （一）数字经济条件下市场体系的特征变化
    1.数据作为关键生产要素的客体结构。在要素市场上，数据成为劳动、资本、技术、管理和自然资源之外的关键要素，对数据的分析、挖掘与利用蕴含着巨大价值。2019年我国大数据产业产值达到了8500亿元，2020年有望突破万亿元。十九届四中全会首次提出要健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，这表明数据要素已经从投入阶段发展到产出、分配阶段，资本化诉求强烈。在产品市场上，数字经济发展衍生出诸多智能产品以及以软件服务、电子商务、数字文创为代表的新型服务。据统计，2018年我国信息消费规模约为5万亿元，其中信息服务消费规模首超信息产品，出现了结构性变化。更为重要的是，无论是智能产品还是数字服务都在源源不断地产生大量数据，呈现出“产品即要素”的发展态势。
    2.平台企业主导的主体结构。数字经济下的交易主体规模极其庞大，长尾理论已充分表明数字化极大地拓展了消费者参与的范围，让很多利基市场成为可能。在供给端，平台企业的崛起是全球数字经济发展中的突出现象。所谓平台企业是指连接两个或多个特定群体，通过满足各群体需求，激发跨边网络效应从中获利的组织[３]。哈佛大学托马斯艾斯曼研究发现，全球最大的100家企业中有60家企业的主要收入来自平台商业模式。截至2019年12２月，全球市值前十的企业中有8家为平台企业，市值规模达到6.23万亿美元。
    3.无边界、全天候泛在的载体结构。在数字经济中，互联网天然的无边界打破了市场交易的地域和时间限制，全球性、全天候泛在市场的形成改变了传统市场的载体结构。目前，全球已有超过12%的跨境货物贸易通过数字化平台实现，2019年我国社会消费品网上零售额超10万亿，占零售总额比例已达25.8%。交易市场的泛在和联通带来了市场资源的广泛重组与聚合，市场交易愈发便捷、市场主体的互动行为趋于高频且多元，在线协作大幅增加，企业间竞合复杂化，而企业的兴衰成败也呈加速趋势。
    （二）市场体系新变化带来的挑战
    在数字经济现有市场条件下，要素和商品流动的自由性、市场竞争的公平性、市场契约执行的有效性都面临着巨大挑战，形成了对政府赋能的迫切诉求。
    1.数据要素市场建设的滞后性。要素的自由流动是高质量发展的基础保障，对照数字经济的快速发展，我国数据要素的市场建设明显滞后。一是企业、政府及社会的诸多业务尚未数据化，而已有的数据多数格式单一、时效性弱，质量参差不齐；二是数据交易存在价值不确定性和权利范围模糊性，市场交易缺乏准入、隐私保护、安全分类、质量价值评估以及数据接口等各类标准。产权明晰的最大价值是促使市场主体形成投资动力，但现有条件下各类主体并不愿意花大成本投入或将已有的高质量数据拿出来交易。受限于数据的规模、种类以及数据的质量，企业的数据应用主要集中在精准营销等有限场景。而非法来源以及未经加工的黑市数据主要用于商业杀熟、精准诈骗、人肉搜索等不良行为，进一步引发了数据要素市场的乱序。
    2.平台企业引致的市场垄断。数字技术赋权所形成的市场主体结构催生了新的权力结构。平台企业成为一个局部市场，有众多市场主体在其中进行经济活动和社会交往。面对国际竞争压力，即便如阿里巴巴、腾讯等互联网巨头所面临的生存威胁也十分严峻。目前这些企业正通过并购、业务拓展加快进入工业互联网、数字政府以及智慧城市等领域。丰富应用场景、进一步做大产业生态成为平台企业竞争的不二选择。但由于平台企业具有市场交易主体和市场裁决者双重身份，其行为存在天然的局限性[４]。当前存在的大数据杀熟以及对中小商户、创业者的权益侵犯等现象都表明，机会均等、公平竞争等问题影响着数字经济的高质量发展。
    3.契约有效执行的监管不足。契约的签订并不意味着契约的有效执行。数字经济市场载体结构的变化增强了交易的便利性，但交易主体的多元化、复杂化、虚拟化、隐蔽化也产生了广泛的信用风险。在市场从有界走向无界的过程中，由于信息不对称以及法律制度的不完善，市场交易很容易出现乱象。在泛化的市场关系中，声誉、互惠、信任等社会资本难以发挥作用，导致假货销售、信用炒作、网络诈骗等非法行为大行其道。据统计，2018年全国市场监督管理部门共受理假冒伪劣、虚假广告等网络购物投诉168.20万件，比上年增长126.2%。对于监管部门而言，面对在线化、跨领域、跨地区的海量交易，传统“以批代管”“重审批轻监管”、属地化管理模式已经远远跟不上节奏和步伐。
    4.政策制定部门快速响应能力偏弱。数字经济发展中产品和产业更新换代的速度远超过以往。市场的快速变化对政策制定部门提出了更高要求，不仅要在市场准入、流通、监管、社会诚信、市场退出及市场激励等环节建立起有效规则，还要有快速响应、迭代创新的政策调整能力。而且数字经济是融合性经济，很多新业态如工业互联网、共享经济等均涉及多部门的协调。但传统治理模式中政策制定部门的反应普遍滞后，众多新问题难以找到相对应的法律法规条文，或是出现政出多门，不同部门之间政策、标准要求相抵触的现象。从中反映出，政策制定部门对新技术、新经济理解不到位，面临服务对象模糊不清、原有规制原则和方法难以适应的尴尬局面。

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