【网络文选】中国贫困治理的政治逻辑——兼论对西方福利国家理论的超越

    一、资本主义国家的福利政治
        （一）资本主义福利分配的逻辑
    古典自由主义经济学家将政府定义为市场的“守夜人”，福利分配既非政府的责任也非资本家的义务。盛行于20世纪30年代至70年代的凯恩斯主义提倡政府积极干预市场，增加公共开支，创造就业，扩大福利分配。20世纪80年代以来，以美国与英国为代表的西方发达国家转而拥抱新自由主义经济政策，试图减少政府对市场的干预，大规模削减政府的公共福利开支，鼓励私人资本在福利分配中发挥更加积极的作用。福利政策的历史变化最终带来两大结果:一是公共福利成为公民的一项基本社会权利，二是福利分配成为政府的一项基本义务。福利分配的制度是资本主义国家政治经济相互作用的产物。
    （二）福利分配的政治功利化
    在西方发达国家，权力精英常常利用福利分配，为政治统治服务。福利分配的政治化、功利化不仅盛行于西方发达国家，在广大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表现在以下三个方面。首先，福利分配是国家实施社会控制的手段。其次，福利分配能够提高政治合法性。最后，福利分配能够帮助政治精英稳定和扩大选民基础。
    （三）不平等的福利分配
    西方国家的政治本质以及资本主义福利的政治经济逻辑决定其福利分配政策必然导致地区和群体之间的非均衡性。福利分配的不平等表现在如下四个方面。第一，福利分配的身份歧视。工人阶级相对于农民阶级，较早获得了福利保障。第二，福利分配的类型差异。发达国家比发展中国家的福利项目丰富；经济发达的北半球国家，福利项目明显比南半球国家丰富。第三，福利分配的数量差异。一般而言，财政资源越充裕，福利分配就越充分。用于福利支出的税收来源，决定了国家在福利分配时的偏好与能力。第四，福利分配在制度层级上的差异。
    上述研究表明，福利分配的非均衡结构与不平等状态在现代国家普遍存在。以福利分配为取向的中国贫困治理，一方面丰富了福利分配的内涵，另一方面为超越传统的、以西方社会为中心的理论范式提供了有力的例证。
    二、贫困治理的中国模式
        （一）中国贫困治理的观念框架
    第一，实行一个没有自身利益的强大政党的全面领导。不同于西方的多党制度，中国的福利分配是通过一个代表全体人民利益的中国共产党的领导来推动和实现的。
    第二，贫困治理需要建立在强大的中央经济实力的基础之上。国家的财政能力决定了福利的再分配能力。通过系统的政治经济改革，中国社会释放出强大的经济活力，中央与地方政府积累了巨大的财富。
    第三，福利分配不止能够满足广大人民群众的生活需求，而且致力于扩展个人实现自由的“可行能力”。中国的公共福利不是简单的社会救济，而是通过产业扶贫，将产业发展的实惠回馈给贫困人口，让贫困人口形成致富能力，共享改革成果。
    第四，福利分配必须坚持均等化原则。以人人平等、共同富裕为目标的社会主义，重视通过福利分配缩小贫富差距，在福利分配过程中，不以公民的社会地位、政治地位来区别对待，为所有公民提供普遍平等的财富分享机会。
    第五，贫困治理需要依靠国有资本的再分配。私有制不利于公共福利的发展，公有制则超越了私有制的局限，国有资本能够以低利润甚至无利润的方式参与贫困治理。国有资本的参与既壮大了扶贫的资金力量，又能够发挥专业扶贫的优势。
    第六，贫困治理需要实现精准化。扶贫资金和项目必须能够尽可能准确地惠及那些真正需要帮助的人口，否则不仅浪费大量的扶贫资金，更会因为资金使用的偏差进一步扩大贫富差距。
    （二）中国贫困治理的政治资源
    推进贫困治理不断走向成熟的政治资源，集中体现在以下四个方面。
    第一，中央权威。中央权威的政治资源由三个部分构成：党中央对全国的领导，中央对地方的领导，中央对社会的领导。
    第二，政治参与。为了实现“人民当家作主”的政治原则，我国长期以来不断改革与完善政治参与的各项制度，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。
    第三，执政为民。人民民主专政的社会主义国家本质，决定了党和国家机关所秉持的“为人民执政”“为人民行使权力”理念。
    第四，行政协同。中央政策需要高效的行政机构去执行，行政执行则需要上级政府与下级政府、同级政府之间、政府内部部门之间持续稳定的协作。
    （三）贫困治理的运作机制
    贫困治理的中国模式通过具有可操作化的关键机制，从宏观、中观和微观层次展示了立体化的行动策略。
    第一，中央对财政资源配置的理性化。改革开放以来，中国经济增长的成效很大一部分得益于中央与地方之间的财税体制改革。分税制改革以来，为落实国家的民生政策、提高扶贫资金的使用效率，中央对扶贫财政资金集中配置，扶贫资金支出特别是大规模的产业扶贫、异地搬迁的项目投资，实行中央统一预决算管理。
    第二，贫困治理的责任化。从行政的角度而言，贫困治理的责任化是落实“精准脱贫”的保障机制；从政治的角度而言，贫困治理的责任化能够驱使地方政府不折不扣地落实党中央要求的“执政为民”的理念，将贫困人口的脱贫问题放在工作首位。
    第三，在基层社会拓展政治网络。在“精准脱贫”阶段，党中央加大了联系贫困群众的力度，动员党政机关、事业单位和国有企业，发挥各自优势，为贫困治理作出贡献。
        三、中央对财政资源配置的理性化
        （一）由中央配置扶贫资金
    为更有效率地使用财政资金、引导经济与社会发展、控制地方政府的财政支出，中央政府以公共预算改革来实现财政支配上的权力集中。公共预算采取自上而下的“专项转移支付”和“项目制”两种形式，限定资金使用的目的、范围，强制性迫使地方政府专款专用。扶贫资金集权化使用，大大提高了经费安排的精准性，国家直接建立起与基层社会和贫困户的政治联系。
    （二）资金管理专业化
    扶贫资金的专项化是中央公共预算改革的一种形式，学术界称为“项目制”。通过一整套严格的审核、评价等监督机制，项目制被认为能够更加有效地从技术上保证中央资金的使用效率，遏制地方政府的侵占行为。
    项目制的专业化从三个方面提高了扶贫财政资金的使用效率。首先，中央财政部门下拨的资金都是“戴帽”资金，由财政部向下级财政系统下拨，最终转移到指定的县级财政部门，对地方政府能够产生“硬约束”；其次，由中央各个部门下拨的专项资金的分配权属于各部委，在部门系统内部下达资金，不经过地方的财政部门，减少了这些部门专项资金被截留与挪用的可能性；最后，由中央各个部门参与扶贫，如金融、生态保护等，发挥这些部门的专业优势，减少了资金使用的盲目性。
    （三）发挥市场作用
    扶贫中的项目制改变了执行者的身份。原来由基层官员直接执行的扶贫项目，在项目制下改变为由社会上的“第三方”来提供。“第三方”在执行政策时的动机也会不同，不会出现以权力制造利润的现象。市场机制不仅有效遏制了扶贫资金的非法使用，而且提高了资金使用的专业化水平。
    四、贫困治理的责任化
    （一）拓展行政责任的范围
    随着治理目标的转型，政府扶贫也被纳入问责制的范畴，具有了“一票否决”的影响力。贫困治理的行政问责，采取纵向与横向交叉负责形式。2016年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》（以下简称《考核办法》），标志着地方政府特别是贫困地区的政府绩效考核由经济发展向扶贫绩效考核转变。《考核办法》量化了考核指标，中央对省级政府的考核采取自上而下、自下而上和“第三方”评估相结合的办法。为了更有力地落实扶贫政策，中共中央办公厅和国务院办公厅再一次联合发布《脱贫攻坚责任制实施办法》（以下简称《实施办法》），对于执行不力的政府领导实施更加严厉的责任追究。相较于《考核办法》，《实施办法》扩大了考核范围，明确了具体责任人。
    （二）引入竞争激励机制
    在对下级政府采取目标管理时，上级政府也在考核中引入了竞争机制，激励地方干部积极执行上级政策，政策目标完成更加出色的官员会得到更多政治晋升的机会。不过，研究发现，中央强调的政策偏好未必能够得到地方干部一致的积极回应，他们仍然会采取“选择性”执行的策略。开发式扶贫与产业扶贫为改进官员考核提供了可能性，完善了传统的“政治锦标赛”模式。
    中央持续增加对扶贫项目的投入，因地制宜制定贫困地区的发展计划，动员政府部门和国有企业帮助贫困县、乡镇发展经济。同时，中央要求省级政府和部门设立本级扶贫专项资金，作为中央扶贫专项资金的配套资金。贫困治理的竞争还表现在，地方政府自下而上地为本地区争取扶贫项目。
    （三）为基层政府创造履行扶贫责任的财政条件
    在分税制改革前后以及在2006年取消农业税之后，贫困治理的绩效并不理想，有些地区甚至出现越治理越穷困的现象。基层干部从扶贫中牟利的现象较为严重，一个主要原因就是基层政府难以克服财政压力。取消农业税后，基层政府逐步转变为“服务型”政府，政府与农民的关系渐渐由对抗转向合作。基层政府职能的这种转型还依靠大幅度增加县乡政府的转移支付，由中央与省级财政解决行政支出与人头费用。这种措施有效地减轻了基层政府的财政压力。目前，从国家建设的角度，落后地区对中央财政依附度高表明，东西部政府财政能力的差距在缩小，地方政府的行政能力渐趋均等化。
    五、在基层社会拓展政治网络
        （一）与贫困户建立政治联系
    为了改进扶贫的精准性，提高扶贫项目开发的专业水准，2012年以来，党中央在全国范围内动员干部下基层，帮助贫困地区脱贫致富，点对点、面对面地指导贫困户摆脱贫困状况。中央要求“下乡干部”带动贫困村资源的整合、因地制宜培育农业特色产业；组建农民互助合作社；以优惠政策等方式引进企业，形成一种农业产业化发展的政府带动模式。
    每个层级的地方政府和部门都下派干部驻村，担当贫困村的“第一书记”，联合乡村干部共同执行扶贫政策。驻村干部和“第一书记”还履行扶贫监督责任，防止当地强势人物干扰扶贫资源的分配。点对点、面对面的正式关系，生动地在国家与个体农民之间建立起更加密切的政治联系，提升了国家在基层社会的嵌入能力。
    （二）以国有资本引导产业扶贫
    在落后地区推动扶贫产业的发展，市场的力量是很有限的，只有发挥国家的作用，产业投资与致富才有可能变为现实。2015年9月22日，国务院扶贫办、中组部等9个单位共同发布了《中央、国家机关和有关单位定点扶贫结对关系名单》，126家企业成为定点扶贫单位，其中，61家企业位列2016年国有企业100强，2家企业属于2016年民营企业100强。
    由国有资本为投资主力的扶贫企业，既克服了政府直接干预市场的缺陷，又解决了利润过低而造成资本缺场的尴尬境地。国有资本的公益属性使得企业能够接受低回报的扶贫项目；基础设施与农业产业的投入具有数量大、周期长的特点，因而也具备了长期投入的特性。国有资本的上述两个特性，从制度上与资本上解决了扶贫的短期行为，使得国家元素扎根边缘地区成为可能。
    （三）建设多元的社会治理格局
    在乡镇企业发展的黄金时期，基层政府与企业家之间通过建立相互合作关系，政府与市场之间优势互补，实现了农村工业腾飞的奇迹。长期以来，社会组织捐赠是我国政府向贫困地区提供社会福利的一种重要形式，参与扶贫的主要是基金会和民办非企业单位。 吸引贫困农民加入互助资金组织，也是合作主义的一种形式。不仅帮助贫困户解决资金困难，而且帮助农户培养了合作精神。
    结语
        中国贫困治理的经验有力挑战了西方的福利国家政策，发展出一种迥异于资本主义福利国家的中国模式。贫困治理的中国模式遵循社会主义制度的政治逻辑，充分发挥制度的政治优势，改革与完善贫困治理的关键机制，将执政党的政治领导转换为一种实实在在的治理能力，将贫困人口的社会福利上升到国家战略的高度，发挥中央权威的理性化优势，激发地方政府与社会的治理活力。中国在贫困治理方面取得的巨大成就与形成的治理模式，是国家治理现代化的一个生动体现。
    以福利分配为导向的中国贫困治理所取得的伟大成就表明：社会主义民主政治相较于资本主义民主政治能够为人民提供更加高效、均等的福利分配，因为社会主义民主制度更能充分地履行人民当家作主的权利，能够充分地听取人民的意见和建议，能够最大限度地满足人民群众对美好生活的追求；只有超越党争与自身利益的局限，贫困人口才可能获得稳定并持续的福利改善；盲目仿效西方国家、试图通过民主化实现社会富裕的第三世界国家，会难免陷入理论贫乏与制度枯竭的困境。对于广大发展中国家而言，要想实现有效的贫困治理，必须在国家层面形成共识，将“共同富裕”作为国家发展的基本方向与制定大政方针的基本原则；经济发展是贫困治理的“硬道理”，没有足够的财政资源，贫困问题不可能得到根本解决；通过改革，强化中央政府的制度权威，福利分配的财政资金必须实行中央集权；扩大与丰富福利分配的内涵与外延，转变传统的社会救济式扶贫的弊端，从被动、保守式福利分配向主动、开放式福利分配转变；公共福利实行全民均等化分配，缩小贫富差距，实现“共同富裕”。
        （作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院。《中国社会科学评价》2020年第10期，中国社会科学网 闫琪/摘）