巩固东北粮食产业 保障国家粮食安全

        党的十九届五中全会明确提出，要保障国家粮食安全，提高农业质量效益和竞争力。在确保国家粮食安全战略实施过程中，粮食主产区起着决定性作用。东北地区作为我国最大的商品粮战略后备基地，是我国粮食安全的“压舱石”“稳定器”，其粮食生产直接影响着国家粮食安全。2021年，经国务院批复同意，国家发展改革委印发《东北全面振兴“十四五”实施方案》提出，到2025年，东北振兴重点领域取得新突破，维护“五大安全”的能力得到新提高，国家粮食“压舱石”地位更加巩固。因此，“十四五”时期东北地区要紧扣在全国构建新发展格局中的定位，发挥农业资源禀赋等方面的比较优势，扬长避短、提质增效，加快构建更高层次、更高质量、更有效率的粮食发展路径，做好东北地区“粮食安全”这篇大文章。
    深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略 推进东北耕地质量保护与提升
    保障国家粮食安全关键在于藏粮于地、藏粮于技，要害是解决好种子和耕地问题。因此，“十四五“时期，东北地区要全面把握新发展阶段的新任务新要求，坚定不移贯彻新发展理念、构建新发展格局，以全面实施乡村振兴战略为统领，以保障粮食和重要农产品的有效供给为目标，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略。大力推进东北地区高标准农田建设，实现旱涝保收、高产稳产，牢牢把握粮食安全主动权。进一步加大资金投入力度，提高农田建设资金使用效率，提高资金到位率，统筹使用各类各项农业投入；要探索打造高标准农田示范区，加强农田建设与农机、农艺等项目集成，充分运用互联网+、大数据、卫星遥感等信息技术，提供气象、植保、测土配肥等精准服务，推进高标准农田建设与智慧农业建设有机结合，促进生产生活生态融合发展，并有效结合良种、良法工程，实现传统农业改造，走“良田、良种、良法”有效结合的道路。“十四五”时期还要大力推进东北耕地质量保护与提升行动。
    在耕地保护方面，东北三省一区应着手制定东北黑土地保护的中长期发展战略规划，因地制宜地确定黑土地保护的总体思路，提出精准保护措施和政策保障，在充分考虑东北地区黑土地的承载能力和国土空间开发适宜性的基础上，优化东北黑土区国土空间保护开发格局，更加合理配置耕地保有量、永久基本农田等关键指标。
    探索完善东北地区粮食安全与利益补偿机制 保持东北粮食产能稳定
    《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度；完善粮食主产区利益补偿机制等要求。因此，“十四五”时期东北地区要更好的发挥国家粮食安全保障作用，就必须发挥东北区域优势和比较优势，切实把国家的各种粮食支持保护政策结合起来进行粮食区域化支持。在着力扶持东北粮食主产区粮食发展的同时，大力探索改革和完善东北地区粮食安全与利益补偿机制。一是，建议在农业支持保护补贴即原有“三补合一”的基础上，进一步建立健全和完善粮食生产补贴政策，真正让东北地区种粮农民切实得到实惠。建立稳定的适度规模经营补贴增长机制。中央财政应继续加大对农业支持保护补贴资金的投入力度，积极推动农村土地流转从而发展规模经营；设立专项种粮扶持基金，建立农作物专业机制。秉持规模化、专业化的补贴原则，实行特惠制补贴制度，促进补贴向专业种植大户、种粮大户以及新型经营主体倾斜。二是，建立东北粮食主产区与南方主销区粮食安全联动机制，协调产销区利益关系。成立东北粮食主产区与南方主销区粮食安全联动协调机构，建立东北粮食主产区与南方主销区长期合作协议框架，探索南方粮食主销区对东北粮食主产区实行多种异地补贴方式，形成互惠互利的粮食利益补偿双向驱动机制，如对长期稳定的产销合作关系地区，主销区要向主产区粮食生产者进行利益补偿，依据调入的粮食总量，可以按每千克粮价10%—15%的比例提取基金[1]；又如主销区向中央政府缴纳一定的补偿金，再通过中央财政转移支付直接补偿给粮食主产区，对主产区提供资金补助和政策支持；或在国家粮食安全基金中，调高南方主销区对基金贡献度，补贴粮食主产区。三是，强化对东北地区农业综合生产能力建设的补贴力度。加大高标准农田、农田水利、土地整理和农业综合开发等建设项目的补贴力度。
    加大对东北地区产粮大县的财政“特惠”政策支持 实现产粮大县的高质量发展
    在保障国家粮食安全职责中，产粮大县是最主要的基础。产粮大县的发展直接关系到国家粮食安全是否可持续。由于粮食生产的效益远远低于工业和服务业的效益，粮食生产的越多，财政收入越少，因此在一定程度上出现了产粮大县财政情况不佳的状况。此外，这些产粮大县自身投入能力也存在不足，长期持续发展空间受限。因此，只有进一步加大对东北地区产粮大县的财政“特惠”政策支持，才能调动东北地区地方政府重农抓粮的积极性，提升粮食产能，实现产粮大县的高质量发展。“十四五”时期，东北地区着手建立产粮大县的农业补贴专项预算奖补机制，加大对产粮大县重点支持。要在保持产粮大县项目奖励增长的基础上，对产粮大县的经常性专项转移支付资金总量保持适度增长。加大对农业生产基本建设等方面的投入力度，适度增加财力性运行风险补助，缓解东北在保障粮食安全与地方发展之间的矛盾。另外，可以尝试在东北区域试点“家乡税”制度，增加东北地区产粮大县财政收入。笔者认为，可以利用乡情的文化资源，在东北地区试点“家乡税”制度，大力发挥乡情的正面作用和积极功能，出台相关财政税收措施激励在外东北籍的企业家，将自己企业的税收部分捐献给自己的家乡，以解决粮食主产区财政困难问题。“家乡税”制度作为一种由政府政策引导的城乡互动制度，不仅能够极大地调动起人们捐款的积极性，而且能够促进地方经济发展，缩小区域发展差距。
    加强对外开放合作 发掘提升东北地区主要粮食品种地理标志的品牌价值
    “十四五”时期，东北地区进一步加强对外开放合作，充分发掘和提升东北地区主要粮食品种地理标志的品牌价值。比如重点开发主要粮食品种东北大豆、东北大米等地理标志的品牌价值，形成粮食品牌优势，引领国内、国际市场消费。一是东北地区应加快融入“一带一路”倡议，充分利用中蒙俄经济走廊的建设契机，加快构建东北地区粮食对外开放的大通道、大平台和大布局，通过对不同线路构建协同创新体系，实现粮食产业的科技创新发展，借助“一带一路”基础设施和陆海港口，鼓励东北地区粮食龙头企业与沿线国家的粮食产业发展与合作。二是实施差异化发展战略。中国东北地区粮食产业相比于“一带一路”沿线国家与地区的粮食产业具有一定优势，可以通过差异化发展战略进行产业转移，并鼓励具有发展潜力的粮食企业自主创新，增加粮食产业附加值。例如，东北地区可以重点发展比较优势的非转基因大豆以及适合食品加工大豆，占领大豆食品的高端市场，使东北区域大豆成为绿色健康的食用大豆的代名词。利用东北环境和土壤优势，积极推进东北与俄罗斯非转基因大豆跨境合作生产，建立全球大豆市场高端产品优势。此外，东北地区可以适当引入“一带一路”沿线国家相对优良的粮食品种，实现区域粮食产业的重新布局，加快东北地区粮食产业过剩产能的淘汰和转移，加快推进优质粮食工程建设，创造高附加值的区域粮食品牌，以增加市场份额。
    完善东北地区主要粮食品种价格支持和金融支持政策 提高农户收入预期和种粮积极性
    “十四五”时期东北地区要继续完善水稻、小麦的最低收购价格政策，发挥农产品最低价的“拖市”功能，提高农户收入预期和种粮积极性，保障粮食安全。同时进一步完善东北地区玉米的补贴政策和大豆目标价格政策。要提高农户收入预期和种粮积极性，东北地区还需进一步加大农村金融与信贷政策实施力度。目前，除黑龙江省农业规模化经营优势比较明显外，其余地区一家一户的小农户经营模式占比还比较大，小农户贷款支持问题仍是东北地区农业发展的顽疾。近年来，国家在金融支农方面出台了许多政策，但在落实落地上还存在很大差距。要落实国家推行的土地“三权分置”改革，让土地经营权取得贷款质押权的政策、小农户无抵押无担保的贷款政策真正落地，需要进一步健全省级农业信贷担保机构，优化农业信贷担保体系。中央财政应加大对东北地区农业担保机构的扶持，通过直接融资和再担保等方式提高农担公司的生存和发展能力。创新农业产业化信贷产品，加大“三农”金融产品创新和重点领域信贷投入力度。针对农业产业化多元化的融资需求，开发农业全产业链融资产品，提升粮食产业链附加值。
    
    注释
    [1]魏后凯 王业强：《中央支持粮食主产区发展的理论基础与政策导向》，《经济学动态》2012年第11期。
    
    （作者单位：辽宁社会科学院农村发展研究所）