健全防返贫动态监测与帮扶机制

    摘要：脱贫攻坚取得胜利之后，巩固拓展脱贫攻坚成果，面临诸多新形势、新挑战，需要及时建立和完善防止返贫动态监测和帮扶机制。这是在新发展阶段进一步优化贫困治理体系的重要环节。本文从农户的脆弱性、可持续生计能力以及主体性三个维度分析了防返贫动态监测与帮扶面临的困难与挑战，提出应进一步提升防返贫动态监测与帮扶机制的灵敏度和有效性，形成符合各地实际的界定防返贫动态监测范围的指标体系，提升农民主体性发挥作用的空间。
    关键词：防止返贫；动态监测；帮扶机制
    一、背景与形势
    脱贫攻坚取得胜利之后巩固拓展脱贫攻坚成果面临新形势、新挑战。“十四五”时期，我国要在全面解决绝对贫困问题基础上，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。巩固拓展脱贫攻坚成果是实现有效衔接的基础和前提，但从农户的角度来看，一些脱贫户和边缘户的发展基础比较薄弱，一些农户因病因灾因意外事故等导致基本生活出现严重困难，或受当前疫情的影响直接陷入困境，甚至在疫情常态化的背景下，还会产生许多影响农户的“次生灾害”。从区域的角度来看，脱贫地区特别是原深度贫困地区及贫困县脱贫摘帽时间较晚，经济社会发展基础薄弱，政策红利输入停止，政策执行缺陷[1]、社会保障公共服务薄弱、扶贫资金不足及漏出等可能加大规模性返贫风险；对易地搬迁脱贫区域，尤其是整村搬迁的区域，在新时期要想实现稳得住、有就业、能致富，也会面临新的形势和挑战。
    防返贫动态监测与帮扶是巩固拓展脱贫攻坚成果的内在需要。在建立和完善扶贫监测系统层面，为有效治理现有返贫和减少将来的贫困，需要对贫困脆弱性和返贫风险进行识别与估计[2]，返贫的事前预防极其重要，返贫预警机制构建是脱贫工作不可或缺的方面[3]，对返贫原因、作用过程进行分析的最终目的在于对其进行事前干预，通过一定手段监测弱势群体的返贫状态[4]。针对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户以及原深度贫困地区等面临的新形势新挑战，要想持续巩固拓展脱贫攻坚成果，首先需要及时建立和完善防止返贫动态监测和帮扶机制，这是守住不发生规模性返贫底线的关键抓手，也是巩固脱贫成果的重中之重。一方面，新时期的返贫风险存在动态性和不确定性，因此需要形成动态及时的有效机制，也形成一种作为观察返贫风险和检验脱贫攻坚成效及稳定脱贫长效的标尺；另一方面，要形成更有针对性和精准性的帮扶举措，针对单一致贫因素形成专门举措，针对综合致贫因素形成综合举措，以增强帮扶举措的有效性，提升帮扶举措的效率。
    防返贫动态监测与帮扶是优化贫困治理体系的重要环节。脱贫攻坚阶段的伟大成就为贫困治理体系的探索与完善奠定了基础，积累了经验，开辟了路径，需要在新时期对这一体系进行持续的巩固。而面对贫困样态的变化，也需要持续不断地对既有的贫困治理体系进行拓展优化。2020年底绝对贫困问题得到历史性解决后，贫困群体、空间分布以及表现、成因、特征等都将发生结构性变化；贫困治理转型，也需要从运动式治理转向制度化、常规化治理，从一般性扶贫到专业化减贫防贫，从以“扶贫”为主转入以“防贫”为主。新时期巩固拓展脱贫攻坚成果，防止规模返贫有新的特点。一是在空间上，应对面扩大了，脱贫攻坚阶段重点应对的是贫困村，而新时期应对的是所有的村；脱贫攻坚阶段重点关注的是贫困群体，新时期关注的是潜在贫困群体，这使得新的贫困治理体系要应对的面不得不随之扩展。二是在时间上，应对举措要前移，脱贫攻坚阶段重点应对的是已经陷入贫困的群体和地区，新时期要更加注重尚未陷入贫困，但有陷入贫困之趋势的群体和地区，这使得贫困治理体系的关注点要转移到贫困临界点之前，而不是之后。三是过程上，应更加强调动态性，不论是监测还是帮扶，新时期的贫困治理体系要更加强调动态，要及时跟上情况的变化，而不是在形成了贫困的既定事实后才进行识别帮扶。因此，构建一套防返贫预警与监测帮扶机制是进一步丰富完善贫困治理体系的重要方向。
    当前在防返贫动态监测与帮扶方面亟需建立体制机制。面对新的形势和挑战，各地在巩固拓展脱贫攻坚成果上如何展开实践还处在起步阶段，防返贫动态监测与帮扶机制的形成仍在探索，有些地方还尚未起步。据国家乡村振兴局的相关资料，2021年一季度，有532个脱贫县没有新增监测对象，更严重的是，还有一些县的监测数据居然是“零”变化，有的地方还在等待观望，有的胸中基本没数，有的还盲目乐观。因此，中央层面虽然制定了建立健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见，但是面对全国各地不同的自然经济社会背景差异，在地方实践中仍然亟需进一步开展探索，以更好地落实中央层面的相关要求，也更好地完成当地巩固拓展脱贫攻坚成果的目标。
    二、防止返贫动态监测与帮扶的困难与挑战
    尽管中央层面形成了有关防返贫动态监测与帮扶的政策设计，但是由于现实情境中在农户的脆弱性层面、可持续生计能力层面以及农户的主体性层面存在许多短时间内难以克服的困难，使得各地在探索地方性的模式与机制的过程中面临许多挑战。
    （一）农户的脆弱性层面
    从中央层面来看，《中央农村工作领导小组关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），已经从自然风险、社会经济风险、政策落实风险等层面关注到了各类风险对农户脆弱性的挑战，而且从防返贫动态监测对象的类别上，新增了因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，即突发严重困难户，这也一定程度上提高了对农户在面临各类风险挑战时表现出的脆弱性的关注与重视。而从地方有关防返贫动态监测与帮扶机制的探索上来看，各地都不同程度地重视了这一问题。一方面，从预警的角度，各地在构建防返贫动态监测与帮扶机制时较大程度地提高了对各类风险的监测识别能力，如山东济宁市通过定期将监测对象信息与民政、教育、医保、卫健、公安、残联等行业部门数据比对，及时发现医疗大额支出、突发事故、重大变故等，提前预警干预，通过与公安、人社、自然资源、市场监管、农机等部门进行数据比对，对风险户家庭财产、赡养抚养人情况进行评估，综合研判返贫致贫风险等级，极大程度提升了防返贫发现预警机制对各类风险的灵敏度。另一方面，从帮扶的角度，各地不同程度地探索了各种应对风险的举措，如江西遂川县大坑乡与相关商业保险公司沟通对接，出台了“乡村振兴保”防返贫有效举措，直接有效地回应了农户可能因家庭遭遇重大变故、重大疾病、重大自然灾害等风险重返贫困状态的问题。
    但是，这些机制和举措仍然面临一定的困难和挑战。一方面，防返贫发现预警机制仍然面对风险变动性和不同类型风险的差异性对其的挑战，这两个变量的存在，较大程度上影响了防返贫发现预警机制的灵敏度。另一方面，各地初步探索的各种应对风险的举措，其应变能力和持续性仍然存在挑战，如江西遂川县大坑乡出台的“乡村振兴保”规定了十类风险，但是面对未来出现的新风险，如何有效面对，仍然需要进一步思考。而且在投保资金来源的持续性上，尚未形成稳定的保证，这些也仍需要进行进一步实践探索。
    （二）农户的可持续生计能力层面
    对于防返贫动态监测的范围，《指导意见》指出，各省（自治区、直辖市）综合本区域物价指数变化、农村居民人均可支配收入增幅和农村低保标准等因素。这意味着就中央层面而言，充分认识到了由于不同区域存在社会经济层面的差异性，在界定农户可持续生计能力时，应参考不同的指标。因此，进一步科学地界定这一指标，使其能够在农户可持续生计能力层面进行更有效度的测量，有利于各地更恰当地标定防返贫动态监测的范围，这也是各地在新阶段需要认真研究的议题和及时回应的挑战。
    在当前各地的实践中，有些地方延续了脱贫攻坚阶段“定性+定量”的基本原则来对防返贫动态监测对象进行界定。如江西贵溪市通过“五看”工作法来进行筛查：一看收入、二看大额刚性支出、三看住房和饮水、四看今后一年大额刚性支出、五看今后一年家庭自主创收稳定性。有些地方则针对特定帮扶举措对帮扶对象的覆盖面进行了较大程度的扩展，如江西遂川县大坑乡在出台“乡村振兴保”时将辖区范围内所有居民进行了全覆盖，而且还将投保对象延伸到驻村第一书记、工作队员以及全体乡村干部。而基于对可持续生计能力评估基础上的防返贫动态监测，仍需要进一步完善，如何更科学有效地形成农户可持续生计能力的测量指标，进而更有效率和有效果地形成精准性的举措，防止陷入福利陷阱，将成为各地需要持续探索的问题。
    （三）农户的主体性层面
    在防返贫动态监测的方式和程序上，《指导意见》将农户自主申报作为监测的主要方式之一，而且在防返贫动态监测程序上特别强调要民主公开，在防返贫动态监测对象的主要帮扶政策中也提出，对内生动力不足的，持续扶志扶智，激发内生动力，增强发展能力。这充分说明了在防返贫动态监测与帮扶中，中央层面对农民主体性的重视。只有充分调动起农民主体性，才能使政府出台的各项举措达到事半功倍的效果。脱贫攻坚阶段，由于时间紧、任务重，而且从中央到地方对贫困地区和贫困人口投入了大量的资源，使得贫困地区和贫困人口在主体性的发挥空间上受到了挤压。如何进一步充分调动农户的主体性并发挥其效能，仍然是巩固拓展脱贫攻坚成果过程中，甚至是更长一段时期内需要探索的难题。
    当前在构建防返贫动态监测与帮扶机制过程中，主要还是从进一步提升政府治理能力的层面来开展探索。在已有的探索中，网格化和数字化的防返贫动态监测机制构建成为两个突出的特点。一方面是通过完善网格体系，落实网格责任，进一步通过网格覆盖农户，这是一种将政府治理不断向下延伸的方式，一定程度上完善了基层治理体系，提升了治理能力，如甘肃东乡县继续沿用了攻坚期内的村长、社长、联户长“三长”责任制，全覆盖包抓所有农户，以网格化、人盯人的方式开展日常监测、动态管理、跟进帮扶等工作，及时发现和解决存在的风险隐患。另一方面是通过进一步收集数据，充分挖掘和运用数字信息，形成数字化的治理方式，这是政府进行数字化治理的一种表现，如陕西汉阴县通过采集全县所有农户家庭信息、收入、教育、医疗、住房、产业、就业等72项指标80余万条信息录入系统，集成建立全量化数据中心，形成数字赋能防返贫机制，充分发挥了数字化防返贫动态监测机制的作用。但是，在新的发展阶段，如何由重视政府能力建设，到在重视政府能力建设基础上进一步提升农民主体性发挥作用的空间，仍然需要新的探索。
    三、对策建议
    第一，进一步提升防返贫动态监测与帮扶机制的灵敏度和有效性。首先，要进一步加强对影响“三类户”的各种风险进行分层分类的研究，对于自然风险、社会经济风险、政策落实风险以及各种复杂因素造成的综合风险等不同的类型，要形成进一步的认识。其次，要在分层分类的基础上，对应不同类型的风险形成不同的监测手段，提升防返贫动态监测机制的灵敏度，同时针对风险类型的差异形成专门性的帮扶举措，提升帮扶举措的精准性和有效性。
    第二，进一步形成符合各地实际的界定防返贫动态监测范围的指标体系。采取何种指标体系取决于区域差异，当前对于防返贫动态监测范围的界定，既有以定性为主的指标，也有以定量为主的指标，同时还有定性与定量相结合的指标。这既与当地经济发展水平有关，也与当地的文化社会特点有关，各地要尽快明确相关指标，为帮扶工作的顺利开展奠定基础。同时相关举措也要更加重视“三类户”可持续生计能力的提升，在防返贫目标达成的基础上为农户的发展提供更好的前提条件。
    第三，在构建防返贫动态监测与帮扶机制中进一步提升农民发挥主体性作用的空间。当前乡村社会正在形成与以往不同的新特征，农民主体也在发生着与以往不同的新变化，因此重新讨论农民主体性的作用，进一步推进基层民主协商，释放农民的积极性等议题也需要进行新的探讨。总体而言，应该在重视政府能力建设基础上进一步提升农民发挥主体性作用的空间，这也是走向共同富裕的过程中，农民能够更好自我实现的必然要求。
    参考文献：
    [1]包国宪、杨瑚：《我国返贫问题及其预警机制研究》，《兰州大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第123-130页。
    [2]张琦：《稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接》，《人民论坛》2019年第S1期，第84-86页。
    [3]范和生：《返贫预警机制构建探究》，《中国特色社会主义研究》2018年第1期，第57-63页。
    [4]包国宪、杨瑚：《我国返贫问题及其预警机制研究》，《兰州大学学报（社会科学版）》2018年第6期，第123-130页。
    [5]《王正谱在健全防止返贫动态监测和帮扶机制工作部署会议上的讲话》，2021年5月18日，http://nrra.gov.cn/art/2021/6/9/art_4346_189930.html，2021年6月9日。
    【本文系教育部人文社科青年项目“限时‘脱贫摘帽’背景下深度贫困地区可持续脱贫长效机制研究”（19YJC840016）研究成果】
    （作者简介：贺青梅系湖北工业大学湖北农村社会管理创新研究中心研究员；李海金系中国地质大学（武汉）教授）