公款管理的底线法则

    【摘要】衡量国家和政府治理能力最显著的标志就是公款管理能力，这些能力受到一组基本的公共价值观的约束和引导。新一轮全面深化改革的主旨，就是将这组价值观融入现代财政制度建构中。唯有如此，现代财政制度才能为公款管理提供最佳保障。最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。
    ◆底线法则1：法定授权，确立政府拿钱和花钱的合法性基础
    ◆底线法则2：参与式分权决策，地方花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果
    ◆底线法则3：TSA（国库单-账户）和立法机关对资金动用的监控，公款动用处于立法机关的有效监控之下
    【关键词】公款管理 底线法则 治理能力 财政制度 【中图分类号】 F811.2 【文献标识码】A
    自十八届三中全会《决定》颁布以来的一年半左右的时间里，高层在治理取向下推动的新一轮全面深化财税改革的举措，其范围之广、力度之大、密度之高，超过了新中国成立以来任何时期。这些旨在建立现代财政制度的改革努力，涵盖了财政制度的所有六个基本板块——税收制度、预算制度、政府间财政体制、公共财务管理制度、财政绩效管理制度和财政风险管理制度，而且每个板块都包含了特定的改革举措。如此雄心勃勃的改革，如果没有条理分明的基本底线法则加以约束和引导，很容易迷失战略方向，进而变异为碎片化的、劳而无功的官僚主义作业。
    “不差钱的政府”和“花好钱的政府”之间存在巨大鸿沟，亟需妥善管理公款
    为识别和确认基本的底线机制，需要认识到现代财政制度的基本功能——约束和引导公共部门妥善管理公款，也就是纳税人的“钱袋子”。公共部门的核心角色是立法机关、政府（行政部门）、预算单位，以及政府拥有和控制的其他机构和实体。公共部门的典型特征是向公民交付非商业化的公共服务，这使其与商业组织和个人区分开来。
    与其他国家相比，中国的公共部门掌管着世界规模最大的公共资源，其中最重要和最核心的部分就是货币形态的公款。公款是所有公共组织可以定期合法地从预算中获得的公共资源。2015年政府预算报告显示，五级政府在四本预算（一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本预算）中的开支规模超过26万亿元，比2014年增加2万多亿元，占GDP的比例超过1/3，而且仍快速增长。
    与20年前相比，中国公共支出规模扩大了50多倍。自1996年开始扭转“两个比重持续下降”趋势后，在经济高速增长的背景下，五级政府作为一个整体，已经悄无声息地完成了从贫困政府到富裕政府的历史性转变。如今，整体上看，中国政府在世界各大国中已然成为唯一“不差钱”的政府。大规模的财政超收、节余困扰于“庞大的财政资金存量”，亦可佐证。
    但是，在“不差钱的政府”和“花好钱的政府”之间存在巨大鸿沟。某些局部性腐败依然触目惊心。审计署每年披露的审计报告揭露的公款管理中存在种种漏洞，给人们留下了深刻印象。贫富差异、环境灾难、地区差距和其他种种棘手的难题显示，政府治理能力和公款管理能力完全不成比例。中国当代治理改革面对的最深刻的一个挑战是：如何把资源实力有效地转变为治理能力。没有这种转变，富裕政府便是治理上的低能儿。
    与其他国家相比，中国更像是一个“讲政治”的国度。但我们的政治观很少与公款挂钩，基本上缺失了公款管理的话语。如果要将务虚的政治转换为务实的政治，将公款管理融入政治话语就是必不可少并且极为重要的议题。一切的政治，如果离开了公款管理，皆为务虚的政治；而务虚的政治既不能有效应对公共价值观建设问题，也不能有效应对经济发展问题。
    在我看来，最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。如果连公款这一最重要、最核心的公共资源也管不好，又如何能够指望通过政治程序来管理好其他公共资源？又如何能够指望通过政治切实地解决发展问题和价值观建设问题？如果这些问题不能解决，又如何指望在政府与人民之间、国家与社会之间、中央和地方之间以及强势群体和弱势群体之间，建立起健全的、和谐共处的关系？如果这些根本的关系处于紧张状态，我们的体制又如何能够在最基本的层次正常运转？
    衡量国家和政府治理能力最显著的标志就是公款管理能力，这些能力受到一组基本的公共价值观的约束和引导。新一轮全面深化改革的主旨，就是将这组价值观融入现代财政制度建构中。唯有如此，现代财政制度才能为公款管理提供最佳保障。
    我将这组基本的公共价值观高度浓缩为三条底线法则：法定授权、分权决策和动用监控，后者指公款的动用必须处于立法机关的有效监控之下。这些底线机制构成财政社会集体（公共生活）的基本准则。背离这些准则的社会必将出现治理上的退化和变异，导致在体制的基本层次上无法正常运作。

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