公款管理的底线法则

    底线法则1：法定授权，确立政府拿钱和花钱的合法性基础
    在民主治理的背景下，公款管理面对的首要问题是：政府拿钱和花钱的合法性基础究竟是什么？法定授权就是为此确立的底线法则。
    对于任何政府而言，拿钱和花钱的权力——财政权力的两个维度——都是其政治权力的核心和基石。没有资源支撑的政治权力无法想象。没有任何政府能够不依赖财政权力而运作。在市场经济中，支配经济资源配置的基本机制是市场机制；财政资源的配置则截然不同，政治机制才是基本的支配性机制。
    中国的现行宪法在人民主权的原则之下，实际上采纳了“政府合法财政权力来自人民授予”的基本政治立场。这可从宪法规定政府预决算必须得到人大批准、全国人大系国家最高权力机关的表述中，得到清晰明了的印证。据此，政府“原本没有”拿钱和花钱的合法权威，只是因为人民通过其人大代表制定法律和批准预算，政府才拥有了合法拿钱和花钱的权威。而且，这些合法权威唯一来自本级人民代表大会的授予；另一方面，如果涉及公款的事项没有得到人大审批和批准，政府财政权威的合法性就要被质疑。
    2014年8月31日通过、自2015年开始实施的新《预算法》有关“预算法定”的条款，与此一脉相承。第13条规定非经法定程序不得调整预算和不得开支，第36条规定所有收入全部纳入预算，第55条规定各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，不得截留、占用或者挪用预算收入，第57条规定公款支出必须遵循预算，第70条关于预算调整须遵循法定程序，实际上确立了预算法定的基本原则，并将政府课税置于该原则的约束之下。
    民主治理的首要原则是：政府不能从公民和企业那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民的立法机关明确和正式的批准。各级人大批准的年度预算本身就是一部法律，不仅约束政府开支，也约束政府课税：可以收多少、何时收取以及来自哪些税种。法定授权就是对这一基本治理原则的高度概括。
    在大社会中，人民没有办法亲自管理公款。他们必须通过政治契约——预算就是“活的政治契约”——将管理公款的合法权力授予政府。为防范被授予和未被明确授予的财政权力的滥用，人民在通过其代表将财政权力授予政府的同时，也一并将责任授予政府，形成“以责任制约权力”的基本政治制度框架，并与“以权力制约权力”（权力分立与制衡）的西方政治理念区别开来。十八届三中全会《决定》强调“一府两院对人大负责”，也明确体现了中国特色式的政治问责安排。我以为，“法定授权”和“以责任制约权力”鲜明地反映了中国现行基本政治体制的合理性：既有深厚的本土政治文化资源的滋养和支撑，又与现代民主和法治的基本精神接轨。
    正因为如此，法定授权才最有资格成为现代财政制度建构的首要法则。学界和改革者的使命，就在于对法定授权法则作出最佳和可行的阐释，使其成为现代财政制度建构和公款管理的精神指引和主流话语。缺失了这一话语，现代财政制度只能建立在沙丘之上，失去灵魂和方向，变异为纯粹的“工具性建构”——管理取向的改革话语就是如此。
    法定授权包含现代民主治理中一系列博大精深的基本价值观。这些价值观集中体现为良治的五项基本原则：授权、受托责任（问责）、透明、预见和参与（公民表达和政府回应）。民主治理要求政府合法权力的基础来自人民的授权。授予政府的巨大权力和那些“授权清单”中没有言明的自由裁量权，使政治家和官员获得了滥用权力榨取租金的广泛机会。为防范权力滥用的风险，作为代理人的政府必须“对拿钱和花钱负责”——受托责任的基本含义就是代理人对出资人（委托人）承担合规和绩效的双重责任。问责虽然极其重要，但建立起真正有效的问责安排并非易事。作为救济和促进机制，公共账目的充分披露（透明）就变得特别重要。预见（法律的清晰和事前公开）和参与也是促进问责的强有力机制。
    只要将现代财政制度建构置于治理取向之下，那么，良治的上述五项基本原则就必须被确认和遵循，并使其制度化。这是“管理改革”指向的工具性建构所无法包容的公共价值观——由法定授权法则所确认和拓展的公共价值观。
    法定授权法则创设了新一轮财税改革的巨大空间，并至少隐含了四个核心的改革命题：
    一是人大的代表性、专业化和职业化。只有真正代表最广大纳税人的根本利益，只有成为通晓预算问题（和其财政问题）的专家，只有从兼职变成专职，人大通过法律和预算程序实施的法定授权，才可能不至于流于形式。授权的空心化和形式化（橡皮图章）是一个由来已久的问题。如果没有从这三个方面对人大体制作深度改革，新《预算法》将很难产生实质成果。法定授权法则直接触及了改革人大体制中积淀已久的深层次问题。只有锁定代表性、专业化和职业化的改革，人大作为立法机关的角色和职能才能真实被激活。流行的话语是：“加强人大监督”。这话没错，但太片面了。很少有人意识到，人大作为监督者的角色，是立法机关在公共预算与财务管理中扮演的三个基本角色中的最后一个。这三个角色是：代表者、授权者和监督者。
    二是预算的全面性。法定授权的基本要求是全面性：涉及公款的一切事项必须向立法机关申报、经立法机关审查并在预算和财务报告中充分披露。“纳入预算”说词很少被如此明确地表述。在这里，最重要的是遵从法定的申报程序：没有向人大申报的公款和公款资助的事项，就是对预算全面性的破坏。“全口径预算”的说词将法定授权矮化为“统计（或会计）口径”，深具误导性。治理安排的最低要求是：公款必须向立法机关申报，经其审查和批准。这是基本的底线。没有向立法机关申报的公款和公款资助的活动，等于将政府活动置于“黑箱”之下，脱离公民、立法机关和其他监督机构的监管。这是粗暴践踏治理底线的行径——其合法性须立即被质疑。在现实中，违反法定授权的全面性的现象依然比比皆是。停车费和其他收入、政府债务、或有负债等“纳入预算”还刚刚起步。
    三是预算规制的地位。预算法和其他部门法律，如《农业法》、《科技法》等的冲突由来已久。实践中面临的问题是：公款管理和预算安排“听谁的”这里的根本问题一直没有被提出来。财政授权应由财务法案还是非财务法案提出？法律有两种：财务法案和非财务法案。《农业法》等部门法律属于典型的非财务法案，预算法以及立法机关每年批准通过的年度预算报告，则为典型的财务法案。中国现行法律体制和财政制度的一个内伤是：对财务法案和非财务法案的功能的区分很不充分。由此导致的直接后果是“法定支出”与预算法的冲突。新《预算法》回避了这个问题，但在实践中又如何回避得了？如果不能确立预算规制（预算法和作为法律文件的年度预算报告）在财政规制中的最高地位，如果不能确认非财务法案、不能代替财务法案的财务授权功能，那么，这个问题将无法得到解决。这也是由法定授权这一底线法则引出的重大改革命题。
    四是基于支出周期的政府预算会计。“钱”和“收支”是全然不同的概念。人大审查、批准和监督预算，与人大拥有逐笔、全程和实时监控公款与账目的能力，完全是两个截然不同的问题。中国现行体制将实质性的“真金白银”的权力高度集权式地置于行政控制之下，人大则在审查、批准、监督“财政收支”的表述下，几乎完全失去了全程、逐笔、实时跟踪公款流动和会计记录的能力。这是形成“橡皮图章”的主要标志。新一届政府提出了会计改革的蓝图——权责会计和权责基础的财务报告。可惜，权责会计与现金会计都不能解决一个根本问题：以法定授权为起点，对公共资金进行逐笔、全程和实时记录。各级人大完全没有这个能力。但从技术层面讲，这完全不是问题。由此需要设问：究竟是什么原因让政府会计改革没有锁定最重要的命题——建立基于支出周期、真正意义上的全面预算会计？

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