公款管理的底线法则

    底线法则2：参与式分权决策，地方花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果
    在多级政府结构下，决策权必须被合理地配置到各级政府中。只要具备一些最基本的条件，地方（尤其是基层）花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果。最贴近民众的那一级政府的开支，效益最佳。理由很简单：自己花钱，比由别人替自己花钱要好得多，腐败的机会也少得多。基于这一理念确立的底线法则就是参与式分权决策，其要点是：举凡地方事务，部门决策不能取代地方的自主决策，否则，其显性和隐性代价将高得难以承受。
    现行公款决策权分配体制的一个大软肋是：等级式部门决策取代和压制地方决策——专款体制最为明显。这种体制在行政管理上有很多便利，也与部门和机构对权力和利益的诉求高度契合。但其弱点显而易见：制定政策的部门官员即便拥有足够的专业知识和服务人民的足够意愿，他们也没有什么好办法实时获取千差万别且动态变化的“地方信息”，更不用说对这些信息加以妥善利用了。对于中国这样一个地区差异非常大的大国而言，尤其如此。
    信息是决策的基本前提。没有信息的决策是盲目的决策，盲目的决策势必招致失败和恶果（最终转嫁给全体纳税人）。对于多数补贴政策的制定而言，时空信息比科学信息重要得多。时空信息指分散性的、差异化和不断变化的“地方具体情况”，科学信息是政策制定者脑袋中储藏并具应用潜力的专业知识。即使政策制定者的专业知识无须质疑，也有必要质疑他们充分获取和恰当应用时空信息的能力和意愿。在反思和检讨政策制定时，部门和官员的实践经验与组织能力亦置于被质疑的地位，因为这两个因素与专业知识形成了“素质”的三个核心要素。有理由相信，成功的政策对制定者的素质要求远高于对执行者的素质要求。
    在部门主导地方事务的决策体制下，政策制定者最典型的行为取向就是“一刀切”，因为这样可使其免受时空信息的束缚。因地制宜、因时制宜、群众路线（从群众中来到群众中去）、实事求是都可为之让路。一刀切也是掩饰管理能力不足的理想方法，而且还有助于将自己从烦人的工作量中解脱出来。至于一刀切的代价，有几人真正关注过和在乎过？这些代价虽然巨大且不断增长，但毕竟隐蔽、长远且分散。比如，很少有人这样设问：面对一刀切的政策，怎么可能执行良好？
    补贴决策和管理体制的不良已经发展到相当严重的地步。审计署的审计报告披露了许多腐败、寻租和舞弊的案例。有理由相信，实际情况还要复杂得多。许多内幕和隐情仍不为人知。问题不在于腐败、寻租和舞弊本身，而在于为何我们的决策和管理体制为居心不良者制造了那么多机会。整合补贴太有必要了。
    权力易于腐败，集中和缺乏必要制衡与监管的部门财权与部门事权尤其如此。现行体制下，部门（“条条”）集中了过多的、理应归属基层（“块块”）的财政权力——财务决策（拨款）权和非财务决策（事权）的权力，为部门腐败和寻租创设了巨大空间，并造成严重浪费和决策失败，地方政府统筹规划公共事务的能力几乎被完全架空。
    由参与式分权法则确认的核心改革命题如下：尽快消除部门“切块拨款”体制；各部门全部移交基层和地方事务的决策权；各部门的职责限定于制定最低标准、政策指导和监管，不再插手基层和地方事务的决策制定与执行管理；建设自上而下的参与和监管机制；所有针对基层和地方的转移支付基于透明和公正的公式化分配。

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