公款管理的底线法则

    底线法则3：TSA（国库单-账户）和立法机关对资金动用的监控，公款动用处于立法机关的有效监控之下
    授权安排虽然如此重要，但对于确保公款安全并不充分的。这就需要在政府现金管理系统中嵌入如下底线机制：所有公款必须存放于政府开设（持有）在央行的TSA，其他财政账户原则上必须是零余额账户；公款动用与政府银行账户处于立法机关的有效监控之下。
    国库改革（2001年开始全面启动）前，中国实行高度分散化的国库管理体制，导致政府现金余额和银行账户的高度分散化。在缺乏集中性会计记录的情况下①，支出机构通过这些账户自行办理向供应商的支付，核心部门无法实时追踪相关信息来确保对公款的有效监控。高度分散化的体制，特别是政府银行账目的分散化，为许多威胁公款安全的行为提供了大量机会 。
    基于公款安全性、良好现金管理和支持央行货币政策运作的考虑，TSA必须设置于中央银行并由央行负责日常管理。②各级政府通过惟一的TSA来处理公款的流动和管理政府现金余额，将为立法机关和其他核心部门监控公款的安全性提供最大的便利，这在高度分散化的原体制下是无法想象的。不仅如此，TSA安排也为追求更为高端的（绩效）目标“以剩余现金投资为核心的政府现金管理”创造了前提条件。可以合理预期，随着各级政府（尤其是中央政府）TSA上因各种原因闲置的现金余额规模越来越大，绩效导向的现金管理问题将越来越受关注，但在着手推进这项改革之前，仍有许多基础性问题需要解决。
    即使授权和TSA安排是有效的，威胁公款安全的机会仍难以被系统消除。关键问题在于：TSA上现金余额的动用权——极其重要但常被忽略的财政权力，公民究竟可以在多大程度上放心地交给政府行政部门自由裁量？甚至免于定期（向立法机关和公众）披露与报告？
    答案是否定的，除非TSA上的资金动用处于立法机关的有效监控之下。在立法机关缺乏这种能力时，事前的法定授权与最终结果之间的鸿沟将难以填平，而立法机关也不可避免地沦为橡皮图章。
    由该项底线法则引出的核心改革命题如下：取消新《预算法》的“霸王条款”（第五十九条）：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”取消无法律依据的财政专户；财政部门与央行每月定期向本级人大报告所有政府银行账户余额与资金流入流出情况；在各级人大中建立可实时追踪全部银行账户及其资金动用的信息系统；定期审计政府银行账户（包括财政专户）的设置与管理情况；央行国库根据财政部门签发的支付令及时办理库款支付；财政部门根据人大授权调度公款和签发支付令；行政部门不得享有公款的支配权（此项权力应归属立法机关）；财政部门与央行共同运作剩余现金余额（共同组织招投标）。
    （作者为中央财经大学财经研究院院长、教授、博导，中央财经大学政府预算研究中心主任，北京财经研究基地首席专家）
    【注释】
    ①中国的支出机构在行政单位会计制度和事业单位会计制度下，自行记录其财政交易和事项（例如工资支付和采购），总预算会计并不记录发生在机构层面的所有财政交易和事项。
    ②TSA设置于央行而不是商业银行的两个主要原因：公款的安全性与支持货币政策运作。中央银行作为垄断货币发行的权力机关，并不对外从事盈利性的贷款和其他商业性金融活动，最有条件确保政府现金存款的安全，而商业银行遭受风险损失的可能性要高得多。此外，通过对TSA现金余额的追踪与监控，中央银行可获得一个强有力的工具来缓冲政府的财政活动引起的过度的银根松紧和货币供应量波动。

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