公共服务高质量供给与“中等收入陷阱”跨越

    
        三 跨越“中等收入陷阱”的政策选择：提升公共服务高质量供给路径 
        通过公共服务破解“四大”陷阱，是跨越“中等收入陷阱”的重要动力，但前提是公共服务的高质量供给。高质量供给必须是高覆盖的，只有少部分人的享有不仅与共享发展理念相悖，而且意味着大部分人无法享有公共服务，这将使人力资本积累水平和配置效率受到较大影响，导致收入差距扩大，城市化进程受阻。当前的城乡公共服务供给不平衡不充分而形成的城乡差距、半城镇化现象就是典型的例子。公共服务高质量供给必须是高层次的，唯有如此，才能适应经济高质量发展的要求，满足人民日益增长的美好生活的需要。公共服务高质量供给必须是高精准的，现代化技术和大数据为公共服务精准供给提供了有效手段，从而能够极大提升公共服务供给效率。因此，要成功跨越“中等收入陷阱”，实施公共服务高质量供给政策至关重要。 
        1.高质量供给是更高覆盖的供给，旨在拓展公共服务供给范围
        高质量的公共服务，首先是覆盖全部目标人员、不存在盲区。公共服务高质量供给追求均衡化布局和无差别化享有，这也是当代中国国情所决定的。因为在当代中国，教育、医疗、社会保障、住房等基本公共服务是广大民众最迫切需要的底线民生需求，其均等化与否直接影响广大民众是否能公平、公正地获得生存和发展机会。拉美的城市化陷阱之一的贫民窟现象即是收入差距的体现，也是犯罪率飙升的重要原因。研究表明，医疗卫生均等化和教育均等化都显著地降低了刑事犯罪率，其中，医疗卫生的城乡差距缩小1个百分点就会使所在省份的万人犯罪人数相应地降低0.16人；而教育均等化程度提高1个百分点也会使所在省份的万人犯罪人数降低0.25人。相对其他引致犯罪率上升的因素，推动城乡基本公共服务均等化是更容易实施的犯罪治理手段。可见，提高公共服务供给覆盖率，有利于消除地区差距，实现均等化发展，提升城镇化质量，满足人民美好生活需要。为此，要积极推进基本公共服务均等化政策。此外，城乡之间、区域之间和群体之间的公共服务差异化供给对技术创新、收入分配、新型城镇化也有不利影响。
        推进基本公共服务均等化是实施高质量供给的基础，没有均等化，就没有高覆盖率。因此，要提高公共服务的财政投入。高覆盖率的公共服务必然需要高投入的财政支持。数据显示，教育、医疗、社保等全国性的基本公共服务占财政总支出的比例一直在30%左右，而发达国家的社保、教育、医疗卫生等民生性公共支出占财政总支出的比重一般在50%以上，中等收入国家一般也在42%左右。世界银行公布的2014年世界平均教育公共开支总额占 GDP 的比例为4.89%；而 2014年中国教育投资为4.10%、2015年为4.26%，低于世界平均水平。财政投入不足，公共服务供给的高覆盖率目标必然无法实现。
        2.高质量供给是更高层次的供给，旨在提升公共服务供给层次
        跨越“中等收入陷阱”首要是破解创新陷阱，不断激发创新动力，培育创新能力。创新能力形成的关键是人力资本，适应经济高质量发展需要更高层次的人力资本水平。根据Madsen和Murtin的研究，基础教育作为工业革命之前人力资本的主要形式，是经济增长的主要动力，而中、高等教育则是在完成工业革命之后变得更为重要。台航等学者也通过跨国数据的实证研究证明，随着经济发展水平的提高，初等教育型人力资本对经济增长的促进作用逐渐减弱，而高等教育型的影响作用则逐渐增大；中等教育型的情况与高等教育型相一致。为此，要实施以高层次教育、医疗公共服务为内容的人力资本政策。
        当前，中国的人均受教育年限与发达国家还有较大差距，从受教育程度来看，中国的就业人员仍以初中文化程度者为主体，占总就业人员数的46.7%；小学及以下文化程度占就业人员的20%；高中文化程度占总就业人员数的17.2%；接受过高等教育的占16.1%，其中具有本科和研究生学历的仅占总就业人员的6.8%。由此可见，推动高质量发展，跨越“中等收入陷阱”需要教育公共服务层次的快速提升。中国目前实施的是九年制义务教育，党的十八届五中全会提出逐步推进高中阶段义务教育，这与推动高质量发展所需要的更高层次（本科和研究生）的教育公共服务仍有差距。因此，更高层次的供给在教育公共服务领域是从九年义务制延伸至高中、进而到大学本科层次的递进发展。
        人民美好生活需要一个健康体魄，因而医疗卫生服务也是人力资本的重要内容。医疗卫生公共服务的高层次化应实现由“以疾病治疗为中心”向“以健康促进为中心”的功能拓展，这同样需要高质量的人力资本。据统计显示，我国每千人口执业（助理）医师数、护士数、床位数相对较低。执业（助理）医师中，大学本科及以上学历者占比仅为45%；注册护士中，大学本科及以上学历者占比仅为10%，这与现实需求依然存在较大差距。可见，提升人力资本层次，必然要求公共服务的高层次供给。此外，还要提高公共服务供给统筹层次。在财政分权体制的背景下，地方公共服务供给的能力与需求存在较大缺口，越是基层，公共服务供给能力越弱，财力差距必然导致供给差距。消除地区差距、提升基层供给层次、提高供给质量，关键是提高供给统筹的层次。
        3.高质量供给是更高精准的供给，旨在提高公共服务供求匹配度
        高质量供给能够更加精准地满足人民的公共服务多样化需求，能够实现供给与需求的精准匹配。精准供给需要有效识别需求,人工智能、大数据时代、互联网+时代，已经为公共服务精准供给提供了有效的技术支撑。当前，公共服务要实现高质量、精准化供给，依然面临体制、机制和技术“三重”困境：一是基层政府精准供给的动力不足，绩效考核使其更加偏好经济发展而非公共服务供给的体制困境。二是公共服务供给主体更多的是政府机构，市场与社会组织依然相对缺乏，政府、市场、社会协同机制依然未形成的困境；多元化供给还未形成，加之政府供给不足，公共服务供求匹配度低，矛盾主要在于供给主体的不充分。三是大数据、互联网等技术手段运用到农村公共服务供给中的成本依然较高（农民分散，规模效应不高），农民运用现代技术的知识能力依然较低的技术困境。
        破解公共服务精准供给的“三重困境”应采取以下三个措施：一是强化地方政府的公共服务职能。地方政府没有强大的公共服务激励在于政绩考核更加重视“GDP”，地方政府职能更多的是经济建设而非公共服务供给。贯彻服务型政府建设要求，把更加注重公共服务供给作为政绩考核的重要内容，强化地方政府的公共服务职能，这能为精准供给提供强大的体制激励。二是推动公共服务供给机制变革。政府财力不足需要市场和社会加以弥补，实现公共服务供给主体多元化是有效措施，特别是政府与社会资本合作的PPP模式的深化与拓展，为精准供给提供了机制创新激励。三是推动公共服务供给大数据化。精准供给要准确掌握公众的公共服务需求，要精准核算公共服务成本，要精细配置公共服务资源，这些都离不开大数据的运用。在大数据时代，公共服务思维需要转向，积极推动公共服务供给的大数据化，在供给决策、管理和监督等全过程实现大数据应用。要进一步强化大数据运用的基础设施建设，消除大数据技术的城乡、地区差距，为精准供给提供强大的技术激励。当前，精准供给正在形成政府职能转变、供给机制创新和大数据激励三大路径。
        “中等收入陷阱”更多指的是现有的经济增长动力即将耗尽，如何构筑新的经济增长动力的问题。如何有效破解“中等收入陷阱”进程中面临的技术创新陷阱、收入分配陷阱、城镇化陷阱和国家治理陷阱，其关键是实现宏观动力转向中微观动力。公共服务是转向的支点,应通过公共服务对技术创新、收入差距调节、新型城镇化发展和国家治理现代化转型所具有的重要推动作用，进一步强化公共服务的经济增长动力价值，从而使之成为跨越“中等收入陷阱”的重要机制。 
        (作者系经济学博士、公共管理博士后，华东政法大学政治学与公共管理学院副院长、教授、硕士生导师，兼任上海公共事务管理研究会理事)  

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