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会员注册——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的解读
李阳
【内容提要】《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是为保证党政领导干部正确用权、尽职尽责而建立的一套行之有效的权力监督和制约机制。它明确了问责的根本目的、法律依据和主要对象，规定了责任追究的具体内容和基本程序，指出了问责后的主要影响及救济措施。这无疑是加强了党政领导干部的问责力度，拓展了问责适用范围，把问责进一步纳入了制度化、规范化的轨道，是从一般行政问责制向党政领导干部问责制的深化。
【关 键 词】权力监督/制约/制度安排
一、《暂行规定》明确问责的根本目的：权为民所用
建构我国党政领导干部问责制有着坚实的理论基础，主要解决“为什么要问”的问题。法国著名启蒙思想家卢梭提出了人民主权原则：“国家是人民根据契约组成的共同体，国家的一切权力是由人民将其享有的天赋自然权利转让给国家形成的，人民是国家权力的源泉，只有人民才是国家最高主权者”[1](P123)。《中华人民共和国宪法》总纲规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民授权于政府，政府授权于官员，由选举产生的党政领导干部必须对人民及政府负责，并为其言论和行为承担责任，人民作为权力的授予者就有权力监督党政领导干部，就有权力制裁那些渎职和不负责任的党政领导干部，问责制度的合法性基于“权为民所授”，《暂行规定》明确指出制定党政领导干部问责制度的目的是“为加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平”。
“非典”事件启动和引发了社会对“官员问责制”的普遍关注，同时，也带动了对问责制的理论研究和问责实践的探索。“非典”前虽也有问责，但由于局限于当时的历史条件，问责力度比较弱，问责适用领域非常有限，问责没有纳入制度化、规范化的轨道，主要是对发生了重大事故后上级领导临时启动的惩罚措施。“非典”事件后，我国加快了问责制度建设，相继出台了一些问责办法，有效推进了问责制度建设。这次中共中央政治局审议并通过《暂行规定》，无疑是加强了对党政领导干部的问责力度，拓展了问责适用范围，把问责进一步纳入制度化、规范化轨道，更重要的是从一般行政问责制向党政领导干部问责制的深化。实行党政领导干部问责制的核心在于：让掌握公共权力的政府官员必须对其行动负责。
当然，问责制的有效实施，不仅需要切实可行的制度与法律作保障，还需要我国党政领导干部有良好的责任意识，责任意识的树立和强化是问责制有效实施的前提和基础。同时，责任意识的树立和强化不仅仅是党政领导干部单方面的问题，还涉及到公民方问责意识的树立和强化。但是，我国公民在很大程度上还处于一种被动的接受状态，将政府及官员视为至高无上，没有意识到政府和官员有可能出现失范行为，需要对其进行监督和问责。2.15海宁大火后，海宁市一些百姓对官员辞职深表同情和不解，他们认为是不可控制的因素导致了火灾，甚至连遇难者家属也认为是天灾人祸，怎么怪官员呢？造成这些想法的深层次原因在于，他们对政府官员失职行为以及应承担的责任范围认识不足。如果问责主体缺乏问责意识，又谈何对政府官员的监督和问责，所以，问责制的有效实施有待各级党政领导干部和公民的共同努力。
二、《暂行规定》明确了问责的法律依据：实现依法问责
建构我国党政领导干部问责制有着明确的法律依据，主要解决“依据什么来问”的问题。“责任”是个中性词，其内涵最起码可归为两方面，一是从积极方面领悟，即全面正确地履行和做好分内之事，并达到预期的目的或效果；二是从消极方面考察，即没有做好分内之事而未达到预期的效果或目的，应当承担谴责、处罚等消极后果。从这个意义上，这里的“问责”具体体现为“责任追究”或“追究责任”，即对没有履行好“分内之事”的相关机关追究责任，使其承担谴责、处罚等消极后果。问责的定位要与纪律、法律责任追究相匹配，对各级党政领导干部问责，必须实现有法问责，问责依法。《暂行规定》是“根据《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规”制定的，它把党政领导干部问责纳入了法律化、制度化、规范化的轨道。
我国党和国家领导人对领导干部的责任、监督、惩治等方面有很多经典论述。毛泽东同志从强调对领导干部和党员监督的角度出发，指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意志。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”[2]邓小平同志在总结建国前后我党的成功经验和挫折教训的基础上，特别是十年“文化大革命”的惨痛教训的基础上，针对党政领导干部存在的问题，提出党要受监督，党员也要受监督，并且要求制定相关的监督制度。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[3](P33)。胡锦涛同志针对执政规律和防治腐败的问题指出：“要进一步加大反腐倡廉的工作力度，坚持标本兼治、综合治理，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，旗帜鲜明、毫不动摇地把反腐败斗争深入进行下去”[4]。这充分说明加强反腐倡廉法规制度建设，完善领导干部行为规范，健全党内监督和责任追究制度，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制的重要性和紧迫性。
老制度学派代表康芒斯说，制度是“集体行动控制个体行动。”[5](P87)新制度主义代表D·C·诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为”[6](P225)。我国学者认为，“制度是社会规则”[7](P11)，制度是“组织存在和发展的内在结构与逻辑形式，也是维护组织存在与发展的规范体系，它体现的是生产关系和上层建筑体系的存在形态和发展水平”[8](P32)。因此，各级政府应把问责从实践层面提升到制度层面，以更好地发挥问责的效果。进入新世纪以后，从中央到地方针对党政领导干部的问责问题，制定了多种相关的政策和法规。如2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任的规定》、2004年中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、2007年国务院发布的《行政机关公务员处分条例》等等。但是，这些文件仍然停留在灵活的政策层面，没有上升到制度和法律的硬性常规层面。2009年中共中央作出《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，是从执政党执政的战略高度，对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规，它使“党政领导干部问责”步入法制化的轨道，基本完善了对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制，实现了真正意义上的依法问责。
三、《暂行规定》明确了问责的主要对象：党政领导干部
建构我国党政领导干部问责制有着明确的问责对象，主要解决“问谁责”的问题。阜阳“劣质奶粉事件”后，人们不解地问，应该由哪个部门来承担监管不力的责任呢？由于当时负责食品安全监管的大约有近10个部门，卫生、质检、工商、商务、农业等都有这方面的职权，部门官员的责任不明，结果是出了问题互相推诿，难以界定和追究责任。长期以来，部门权力划分的交叉，使责任主体不明确，造成了某些部门光享有权力不承担责任的权责不一致、不合理的现象。就党政领导干部个体来说，对官员承担责任和责任追究对象的规定比较模糊，对官员承担责任的条件也缺乏明确规定，法律一般追究的是“相关”责任人员，但哪些是相关人员，法律没有详细规定，致使问责“弹性”过大，无法实现问责的确定化、法制化。
在中国的政治生活中，党的领导干部事实上掌控着公共管理的行政权力，故此一些地方或部门把党委书记(党组书记)称为“一把手”。党政不分导致权限不分，问责很难实现权责相匹配。在贵州瓮安事件前的一些重大安全事故或群体性事件的处置中，问责对象大多局限在行政系统内，而负有领导和决策责任的党委系统却置身事外，这使问责机制的权威性受到较大冲击，问责制度缺乏公平性。各级党委拥有重大问题的决策权，可一旦出现了重大问题，人大和选民既不能罢免党委成员，也不能在法律上要求党委承担行政责任。从宪法和法律上来讲，由党委和书记承担政治责任缺乏依据，因而只能由行政官员承担责任。这样一来，执行者遭到处罚，真正的决策者却逍遥法外，很难实现权责罚相一致。2008年贵州瓮安事件后，县委书记与县长一同被免职。这一党政官员“捆绑式”问责释放出一个信号，问责的关键在于实现权责罚的一致，任何有权无责或有责无权的潜规则均应打破。
从公共管理理论上看，党政部门之间职权越明确、越具有理性，成员之间的冲突就越少，组织运行就越通畅，责任承担就越清晰。根据中国目前政治体制运行的实践，重大问题决策执行是一体化的，党委决策、政府执行。有鉴于此，《暂行规定》有针对性地解决了这一突出问题，实行党政干部的“无缝覆盖”。《暂行规定》第2条明确规定，党政领导干部问责的对象是“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员”。为了加强对基层党政领导干部的管理和监督，《暂行规定》对乡(镇、街道)党政领导成员实行问责。此外，考虑到县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员往往具有一定的社会、经济管理职权，其行为也会对社会产生较大影响，因此，《暂行规定》对以上人员也实行问责。《暂行规定》明确地将党委系统纳入问责体系，在这个意义上其问责范围比行政问责制要更广，这使同样负有领导和决策责任的党委系统不能置身事外，有利于提升公众信心。
四、《暂行规定》明确了责任追究的具体内容：问责标准清楚
建构我国党政领导干部问责制有着明确的问责内容，主要解决“问什么样的责”的问题。对于那些不履行或不能正确履行职责的官员应如何处置，是问责制实施的关键。我们应该看到问责制的实施仍然存在着许多问题，如问责对象不明、问责范围过窄，问责仅仅局限于重大事故的发生，而对由于工作效能低下、管理执行不力、盲目决策、违反法定程序、滥用公共管理职权等等，而造成不良政治影响和重大经济损失的行政行为，却没有确定的制度化、法律化、程序化、统一化的问责规定。问责执行往往是“运动式”的行政文件性、首长临时关注性、新闻舆论压力性等等形式的问责。
党政领导干部哪些行为将会被问责？《暂行规定》明确指出，对党政领导干部实行问责的内容有七大类型。《暂行规定》指出的问责内容不仅仅局限于重大事故，而且包括盲目决策造成的失误、管理执行不力、用人失察和失误，违反法定程序、滥用公共管理职权、影响政府形象等等情形。这就拓宽了问责范围，加大了问责力度。对党政领导干部问责采取什么样的方式？《暂行规定》明确指出，对党政领导干部实行问责方式有五个方面：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。对党政领导干部哪些行为必须从重问责？《暂行规定》明确指出有四种情况：干扰、阻碍问责调查的；弄虚作假、隐瞒事实真相的；对检举人、控告人打击、报复、陷害的；有党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节的。对党政领导干部哪些行为可以从轻问责？《暂行规定》指出有两种情况：能够主动采取措施，有效避免损失或挽回影响的；积极配合问责调查并主动承担责任的。《暂行规定》具有极强的可操作性，其制度安排最大限度地体现了教育和爱护干部的原则，彰显了以人为本的精神。
问责制中责任分类主要有法律责任、政治责任、行政责任、道德责任，其中道德责任是问责制责任中的一个很重要方面。法律责任、政治责任和行政责任对于责任人来说是一种被动的接受，而道德责任对于责任人来说更具有主动性，是党政领导干部对于自己失职行为的一种内心醒悟，是一种主动承担责任的方式。问责制度通过构建道德责任的追究机制，在党纪政纪、法律制度之外开辟了又一条责任追究通道，起到纪律和法律责任追究的补缺作用，使领导干部的权力运行全过程受到监督和约束。道德责任的承担形式通常是引咎辞职。《暂行规定》对少数党政领导干部中因不思进取、工作责任心不强、依法行政意识较差而损害政府形象、干群关系和工作效率，又暂时不能上升到纪律监督和法律监督层面的行为表现也予以追究，以无缝对接纪律、法律监督制度，从而使具有中国特色的监督制度更趋完整和统一。
五、《暂行规定》明确了责任追究的基本程序：问责主体明确
建构我国党政领导干部问责制有着明确的问责程序，主要解决“谁来问责”的问题。从公共管理角度看，权力监督机构应是问责的决定机构，权力的监督者应是问责者。确定严谨、公正、合法的问责程序，是领导干部问责制度得以顺利实施的前提和保障。问责主体是指依照有关法律、法规的规定，有权启动问责程序、决定问责方式、实施责任追究的上级领导机关。根据问责主体的不同，领导干部问责制可以分为同体问责和异体问责。
同体问责是指按照干部管理权限由领导干部所属的上级领导机关实施的问责，包括执政党对本党党员领导干部的问责，上级行政机关对下级行政机关领导干部的问责，其他国家机关对本机关管理的领导干部的问责等。《暂行规定》对纪检监察机关、组织人事部门问责的职权作了明确的分工。
异体问责是依据法律法规的有关规定，有相互监督制约关系的机构间问责，通常意义上是指外部监督。如人大、政协对政府的问责，民主党派对政府及其官员的问责，法院对党员和政府干部的问责、新闻媒体和社会公众对领导干部、政府及官员的问责等等。在各类异体问责主体中，人大是最重要的异体问责主体。政府的公共权力来源于人民，权力机关作为人民的利益代言人，应在整个异体问责中处于关键和核心地位。然而，在现实社会生活中，在非典时期、审计风暴、环保风暴、禁赌风暴及煤矿事故等重大事件中，我们似乎很少听到人大代表、政协委员或哪个民主党派提出问责的质询案。人大及常委会实施的监督程序、形式和保障措施单调，开展监督时往往过多考虑外部因素，以至于出现“党委不点头，政府不配合，监督措施就难到位”的现象。人大问责明显不力，质询制度未能启动，针对违法犯罪官员罢免制度的执行很被动，一些人大代表缺乏一种为民服务的使命感，既没有及时向政府反馈民众的意见和建议，也没有很好地实现对政府官员的监督，影响了其问责功效的发挥。
六、《暂行规定》明确了问责的结果：问责结果公开
建构我国党政领导干部问责制需要公开问责的结果，主要解决“问责的结果是什么”的问题，《暂行规定》明确要求“问责决定一般应当向社会公开”。并把“问责结果公开”作为加强我国党政领导干部监督管理的正常制度。为此，一要进一步扩大“问责结果公开”的覆盖面。对所有接受问责的党政领导干部，不管是任中还是离任，全部进行问责结果公开，以不断强化各级领导干部的责任意识、依法行政意识和廉洁自律意识，促使其认真履行职责，促进各项控制制度的贯彻落实。二要进一步完善“问责结果公开”的操作体系。客观全面地评价领导干部的执政能力，突出对决策权、管理权、监督权、政策执行权以及个人廉政情况的监督，把问责延伸到运用权力的各个环节。三要进一步加大“问责结果公开”的运用力度，组织人事部门要把问责的结果作为衡量领导干部工作能力和实绩的重要尺度，作为选人用人的重要参考依据，不断加强对领导干部的监督管理。四要进一步发挥“问责结果公开”的评议作用，增强党政领导干部接受监督的自觉性，从而从严要求自己，严格规范自身行为，始终保持政治上清醒、经济上清楚、生活上清白，不辜负组织上的希望和广大干部群众的期待。
被问责的党政领导干部辞职或免职后如何使用，这是干部问责制度的重要内容，也是最受民众关注的话题之一。近年来，“阜阳毒奶粉事件”、“松花江污染事件”、“三鹿奶粉事件”、“山西溃坝事件”、“贵州瓮安事件”等等重大事件处理中都有一大批官员被问责。然而被问责官员“悄悄地”复出的消息也屡屡见诸报端，被人戏称为“休假式问责”。当前，问题官员频频复出，已成为社会议论很多、反响很大、影响很坏的一个社会现象。问责应该到怎样的程度，官员问责后能不能复出，官员问责后多长时间才能复出，应该如何复出等等，是完善问责制度必须认真思考的紧迫问题。对此，《暂行规定》从制度层面进行了查漏补缺，第十条规定，“受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格”，并且指出，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”。问责能否代替党纪政纪处分，《暂行规定》第四条对实行问责与党纪政纪处分及刑事处罚的衔接做了规定：党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
七、《暂行规定》明确了问责后的救济措施：申诉程序明确
建构我国党政领导干部问责制需要明确问责后的救济措施，主要解决“对问责处理不服怎么办”的问题。在问责过程中由于种种原因出现偏差和失误在所难免，一旦问责出现失误、违法或不当行使损害相对人合法权益，则启动问责救济机制，被问责当事人应具有申述和申辩权。问责救济机制是问责制度不可忽视的一项重要内容。美国的问责制之所以高效，关键在于有《政府阳光法》、《揭发者保护法》等法律作为后盾，问责渠道通畅，救济充分。因此，《暂行规定》第二十二条规定：“被问责的党政领导干部对问责决定不服的，可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。”被问责的行政机关行政首长拒绝执行问责决定的，可以由政府按照干部管理权限提请任免机关免去其职务，并按照有关规定作出处理，即所谓“先免职、再处理”。被问责的党政领导干部申诉期间，不停止问责决定的执行，以保证问责制度的严肃性。
问责救济是一种制度救济，其主要包括司法救济和行政救济。在干部问责中，如果被问责的人员认为问责不公或是违法，除可以向问责决定机关提出申诉外，还可以通过司法程序，向法院申请行政诉讼，以司法手段来维护自己的合法权益。
为了保证党政领导干部正确用权、尽职尽责，党和政府必须对其权力运行状况进行有效的监督，因而就必须有一套行之有效的权力监督和制约机制，党政领导干部问责制正是这样的一种制度安排。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》基本解决了“谁来问责，问谁的责，怎样问责”等一系列重要问题，现在的关键是要在严格执行上下工夫，以严厉问责的实际行动昭告天下，取信于民。
【参考文献】
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[7]鲁鹏.制度与社会发展关系研究[M].北京：人民出版社，2002.
[8]陆江兵.技术·理性.制度与社会发展[M].南京：南京大学出版社，2000.^
转自《江苏行政学院学报》(南京)2009年6期第93～98页
【作者简介】李阳(1954-)，女，江苏沭阳人，中共江苏省委党校公共管理教研部副主任、教授，主要从事地方政府研究、中外政府体制比较研究，南京210004