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【内容提要】百余年来，面对社会生活的剧烈变化，公共行政思想发生着嬗变。以工业文明为叙事文本的传统主流公共行政的理性价值及其话语体系，已经难以完全解释和反映当今现实世界的现象及其本质。因而，如何在汲取公共行政理性价值优势，修正其局限性的基础上，建立适应社会快速变化的公共行政社会建构理念，成为公共行政研究者和实践者关注的重大问题。
【关 键 词】公共行政/行动逻辑/理性建构/社会建构
诞生在工业社会的传统主流公共行政思想，对应于工业文明的社会结构与秩序，建构了一整套以工具理性为核心的价值与思维模式，由此奠定了整个公共行政的理念基础和话语体系，并支配了公共行政研究和实践者的行动逻辑，成为回应和解决现实社会问题的“显学”。然而，伴随着后工业社会的到来，社会生活的形态以及结构发生了根本性的变化：信息爆炸、社会异质性增强、风险与不确定性增加、社会交往方式变迁、社会变化加速……传统公共行政“镜像”所存在并面对的秩序已今非昔比。那么，传统的公共行政理性建构的话语体系是否还能解释今天现实的行政世界与行政现象，是否还能驾驭并引导驾驭管理行动的方向，是否还能解决当下的公共问题等，这些都成为关乎公共行政发展的深层问题。何去何从，适应社会发展大势所趋，推进公共行政的思维转型，重构公共行政的话语体系，成为公共行政承载的重要任务。从公共行政理性建构向社会建构的转型标志着当代公共行政心灵认知模式、价值导向、目标与治理方式的转变，建立促进民主治理、人性化与和谐社会的理念成为公共行政发展的追求。
公共行政理性建构的逻辑
理论乃是人类基于社会实践活动而汲取、提出的用以阐释、言说现实世界现象的话语体系。因而，理论一方面折射出人们对现实世界的认知，体现了现实世界现象的图景；但是另一方面，理论更是研究者对现象予以建构、赋予其意义的话语产物。理论代表了研究者嵌入其中的体验、经验、价值判断，是主体对现实世界观念性选择的过程，而非简单的“镜像”。哈蒙曾说：“社会世界是意识的产物。尽管从我们体验它的方式看，它是现实的和具体的，可社会世界实际上是我们‘积淀’的经验的剩余物。”[1](P296)公共行政理论展示的世界也是一个被建构体系，它“体现为一系列的假设、直觉、观念、方法、担忧和希望。正是这些东西形成了公共行政的认识，指导着公共行政的作为。”[2](P2)
传统主流的公共行政学在西方诞生伊始，即奠定了以理性建构为中心的思维模式及其话语体系，这一建构文本主宰了过去一个世纪公共行政行动的逻辑，引导了人们认识行政世界的价值。在这一建构过程中，公共行政暗含着三个基本的预设或价值评判：第一，化约主义与通则化。即在认识论上倾向于将复杂多变的现实世界简约为超越时空的同质或相类似的物化形态，以此为前提，力图探求公共行政普适的准则与通用价值；第二，理性计算与预期性。即人们以效用最大化为目标，运用理性计算，选择偏好及其决策方案，以满足收益，回避损害；第三，非人格化形式规章与规则的控制力。即倡导外在非人格的形式化法律与规章对于组织成员行为约束的作用，主张以组织规章制度维系组织命令指挥与服从系统的运作及其行政责任的传递过程。
理性建构的公共行政背后潜在的逻辑是其暗含的物理主义或机械主义的世界观，它支撑了人们对现实公共行政世界的认知，[3](PP43-54)这一世界观的主要观点包括：第一，在人类思维之外存在着一个物质的本体世界，它客观且独立地存在，不受主体的影响，主体与客体是分离或对立的；第二，在这个物质世界之间存在普适的准则或绝对的真理，准则支配并控制着世界的运动；第三，这个物质世界可以化约为一部机器，可以拆分和拼装，按照其规律的排列组合方式连接和运转，并可以拆分进行独立研究；第四，存在着一种“宰制”的科学观念，不仅主宰着人们的研究方法，而且主宰着人们对自然操纵、控制、开发和使用的实践活动。
公共行政理性建构的局限性
无可置疑，以理性观念建构的公共行政理论推动了政府管理的功能分化以及科学化和规范化，确立了政府组织运作的基本制度规范。然而，理性建构的思维也同时限制了人们正确、全面地认识公共行政的世界，将人们的认识局限在一个机械化的外部世界，以及主客体分离的框架里。它也给人类的思维和知识发展带来了困境：
1.物化的官僚体系和物化的公职人员人格。所谓“物化”（reification）是指作为主体的人类被当成物的过程与现象，就是说人类异化为非人类或客体化的状态，人类活动不是来自人类自身的支配而是来自于其他力量的控制。“一个物化的世界即非人的世界。它是人类视己为陌生的外造物之经验，这经验是一种创作品的疏离，其已非人类所能操控，也已不是人类自身活动之创造品之专有。”[1](P191)在理性建构中，官僚制组织是被当作客观现象存在的，它成为由一系列职位、角色、层级、规则构成的体系。
伴随着官僚组织的物化，担当履行组织任务角色的公职人员也在同步物化。在专业化分工、层级节制、向上负责、角色绩效、技术功能的规则世界里，公职人员是规则的遵从者、承载者和执行者，他们被物化为规则的工具和机器，丧失了自主伦理的关怀和意义的判断。全钟燮教授将官僚制所显示的被动因应问题、被动变迁和学习的特质看成是其组织制度化不可抵御的内在状态。[4](P73)
2.单向度的思考。理性建构的公共行政思维偏重于科学、分析和工具理性的立场取向，它将组织世界看作机械结构的连接体，将所有事务用理性分析工具进行分析、衡量和宰制，忽视默认的知识，扼制了人类直觉、情感、道德等主体因素的影响及其作用的发挥。因而，仅限于工具理性的单向度思考只能使人类失去独立思考、自我反省和批判能力，充满无力感，接受现状安排，服从于一体化的控制。正像马尔库塞在《单向度的人》一书中指出的那样，现代社会由于技术理性的宰制，人类被剥夺了多样、自由和有创造力的生活，成为“单向度的人”。
3.忽略实质理性及其意义，缺乏人文关怀。理性建构关注效率以及达成效率的工具，将手段置换成为目的本身，但却往往忽视了人类生活追求的终极需求，漠视对人们核心价值关怀的追问。正如哈贝马斯批判的那样：“政府的活动仅限于行政上可以技术解决的问题。”[5](P103)囿于技术理性的公共行政管理也丧失了人类诸如直觉、情感、沟通、理解等知识所提供的灵感。
4.统治的合法性与抚慰民众。理性建构的公共行政将外部世界反客为主，而将人物化为工具，人的独立判断和批判能力大为降低，官僚制层级节制的制度设计，更强化了人在组织中的附属性。理性建构这一内在的性质从另一个方面论证了其使用控制、统治手段的合法性与合理性。在与民众的关系上，以自我为中心的官僚体系更习惯于用安抚取代参与的方式来回应民众的诉求，他们将公民参与视为对他们利益的威胁而限制参与力量的形成，将民众界定在受抚慰者、公共服务消费者、公共事务麻木不仁者等角色上。
公共行政社会建构的实质
可见，以技术—工具理性建构官僚体系更适合于一个稳定、连续、程序化和无例外的环境中。然而，在高度复杂、快速变迁和高度不确定的社会里，官僚体系的制度结构设计会因其难以适应的无序而丧失回应和创新的能力；与此同时，面对日益多元的价值冲突和不断提升的社会公正诉求，行政官员秉承的价值判断与伦理精神取向变得至关重要，在公共政策制定与执行中对人的价值的尊重成为行政官员的基本责任。
公共行政的社会建构建立在一种与理性建构完全不同的社会认识的知识基础上，指向了在公共生活场域中行动的主体、主体体验及其赋予现实的意义，强调主体间关系的价值。社会建构的方法论依据于认识论的解释主义，其基本预设认为：第一，外在世界并不隔绝于主观世界的。与理性建构根本不同的是，社会建构不承认存在着主客体完全隔绝的、非此即彼的二元世界；第二，外在世界被人类赋予了观念和意义。生活在历史和社会中的人赋予世界以“事实”，也赋予了现象、事实、图像、符号乃至观念以意义；第三，人们对现象与事实的认知、理解是有差异的，是多元的。每个人是在具体的历史、地域、情景和个人经验中体验、感受到“事实”。第四，主张怀疑、批判、自主判断和自我反省。人们基于主体性的观点不可能是绝对的。基于不同的体验，人们会得到不同的观点。在作出公共决定的时候，人们会追问决定者，“你怎么知道我的想法？”“你理解我的想法吗？”“你怎么知道你作出的决定是正确的？”
总而言之，社会建构主义方法拒绝把一种思维逻辑强加于他人，反对理所当然的控制，而倡导人类主体间彼此认识和关怀。它认为，必须充分读取和理解个体（他人）的行动及其内在信念，关注产生个体行动的社会实践背景，才能建立人际交流、相互体验、感知需求和互动合作的基础。这一论证旨在为摒弃官僚体系醉心于自我话语建构而忽视对公民生活体验的关注提供了依据，为公共组织与民众关系重塑提供了方向。
在社会建构的公共行政视野里，人类对世界的认知是心物一体的。也就是说，人类在认识客观世界并获取经验知识的过程中，也能够以其隐喻、价值观念和人格改变现实的世界，赋予世界以特定的意义。行动者不是被动的，而是积极、自主、主动和交互影响的，人们在交往、沟通中认识到主体间个体的意识，获得对交往情景的理解和彼此需求的判断。在公共行政管理领域，政府行政官员拥有完整的人格，拥有精神世界与伦理思考，因此，强调认识政府组织内外的主体间关系，强调发挥行政官员追求实质理性和人文关怀的主体责任，是社会建构的公共行政大厦的话语基础。其主要特征表现在：
1.展示交往互动的公共组织的行动场景。“一个公共组织成员通过交往互动、对话和话语体系创造了组织的现实，他们在认知自己以及认知周围日常互动环境的基础上持续工作，他们也可以在理解的基础上建构公众可供选择的问题解决方案。社会和组织的现实被建构或者被创造，这取决于作为人类的我们如何去定义、理解和解释这个我们生活的世界。”在这样一个组织世界里“公共行政的社会建构本身很少关注政策制定者和管理者怎样作出决定和怎样控制机构中的人，它更多地关注人们是怎样建构和赋予他们的经验以特定的意义的，它关注这些意义又是怎样成为公共行政客观化的要素的，包括规则和规章、职位、角色、制度、组织简称、符号、分类和专业任务。”[6](PP56-59)由此，公共组织行动时是一个组织成员共同建构并赋予意义的过程。
2.社会建构中公共政策过程的本质。公共政策制定及其执行过程不仅仅是工具理性的分析和运用过程，更是一个社会建构的过程。其实质在于，政策目标及其各种替代方案确立是基于不同体验和实践的人们意义建构和意义塑造的结果。持续的主体间交互作用构成了公共政策问题视界的基础，维系了政策执行互动合作的平台，这成为公共行政持续发展的动力。公共政策作为一个社会建构过程，意味着公共政策的制定和执行就一定涉及多元行动者的互动和交互影响。故此，参与者的对话和民主协商是社会建构下公共行政的行动特质。
3.社会建构的公共行政倡导发挥人的主观能动性，强调积极回应的前瞻性公共行政。在社会建构的世界观里，人类世界的客观内容是互为主体性的。故此，无论是公共行政组织还是行政官员都拥有自己的价值观和判断公共政策是非的标准，拥有在一定社会环境中识别、判断公众需求以及转化成政策话语的能力。在社会建构的框架下，行政官员首先面对的是其角色认知和期待的变迁。如《黑堡宣言》作者指出的那样，行政官员应当是人民的受托者，以追求公共利益为天职，考虑全民的长远利益，不屈服强烈的短视和强权的压力；……行政官员应做一个分析者和教育家，有意识地了解自己决策的价值体系与假设，并增强其他行动者和一般公众对公共事务性质的理解，辅助其建立对公共利益的正确概念。
4.沟通、协商、互动、参与是现代公共行政运作的基本途径。鉴于政策过程涉及多元的利益相关人，而政策的参与者持有各自的利益、知识、经历、资源和权力，因此，政策的设计和建构过程势必充满着政治性和利益博弈，沟通协商、利益斡旋、冲突化解成为公共政策制定与执行过程必需的工具。正如当今“协商民主”（deliberative democracy，又译为“审议民主”）制度的实施，体现了政策网络共同体的协商、共议的诉求，显示了当代公共治理结构的变化趋势。在这样的设计中，无论是行政管理者，还是公共管理参与者都需要具有更加明确的社会责任，更加高超的公共伦理精神和公共治理技能，发展行政管理者与政策利益相关者之间的相互体验、彼此理解，形成共同合作解决问题的机制。行政官员的角色要求学习理解和解释社会关系和行动环境，学习彼此体验和共享，学习以长期互惠（前瞻性）的思维方式化解问题困局。
走向民主的公共治理
社会建构的公共行政为我们选择未来发展提供了一个不同于理性建构的管理图景。它并非否定以理性为基础建立的公共行政规则体系，而是应对现代社会发展潮流，建立更突出实质理性、人道、责任、回应性和民主化的公共行政制度。这一切需要释放被压抑的管理主体的能量，需要行政官员承担责任并与民众建立新型的互动关系。公共行政社会构建的本质意图就是应该将公共行政看做是政府行政官员与社会公众共同的实践行动，而不应将其局限在封闭环境中行政官员的自我描述与自我建构，它体现着对人类基于实践行动而形成的话语的尊重，对人们在分享、互动基础上达成共识的尊重。由此，公共行政社会建构模式推导出超越传统的官僚体系，促使公共治理走向民主化、增强政府对外部环境的回应性，以及倡导民众参与公共治理过程是公共行政发展的必然趋势，是社会发展的归宿。
归根到底，“公共行政的社会建构思想支持组织或社会成员的自我治理能力，即通过互动来维持社会（和组织）秩序的能力。我们无法独自在混乱的环境下理解现实，也不能独自重建组织秩序，我们需要在介入与他人交往的活动时，找到处理无序和紧张局面的方法。通过与他人发生联系，对他人做出回应，我们就能发现新的道路，创造新的可能性和新的办法，以此处理世界的无序和差异。作为人，通过我们的共同努力，通过我们的思想和知识，通过我们与他人的互动，我们创造着我们生活的这个世界，并在此休养生息。”[6](P59)
走向民主治理的公共行政制度要求新的思维和话语：（1）行政官员需要形成辩证思维的方式，充分理解公共行动中客体性与主体性之间以及主体性之间的关系，识别主体性在诠释组织政策中的意义；（2）在认同建构意义的基础上，公共组织的建设与管理过程应更加凸显富有人性和民主的方法，发展行政管理者在建构组织政策中的主体性与积极性；（3）建立增进行政管理者主体性和价值判断能力的伦理体系，保障官员思辨、自我反省和做出符合公共道德的行为抉择；（4）塑造开放和透明的政府，积极回应社会的快速变迁，致力发展公共问题的民主建构和民主解决途径；（5）重新认识政府与公民社会的关系，明确政府在推进公众公共参与中的积极角色，将凌驾于社会之上的统治关系转型为治理合作，谋求互惠的关系；（6）提供公民参与的现实场所，在实践行动中与公民进行话语互动，体验彼此经验，相互学习，加强沟通和理解，促进公民参与能力，使公共参与实践成为走向政府与社会共同治理的最佳路径。正如哈贝马斯所指出的那样，民主不是一套现成的制度，它不过是一个制度化的相互协商的交往过程。协商是指一种社会合作态度，即乐于被理性说服，不论是针对别人的要求，还是自己的要求。协商的中介是善意地交换意见——包括参与者对自己利益的自我理解的看法——在那里，选票如果算数的话，代表的是判断的聚集。
【参考文献】
[1]米歇尔·哈蒙．公共行政的行动理论[M].吴琼恩等译．台北：五南图书出版公司，1993.
[2]法默尔．公共行政的语言：官僚制、现代性与后现代性[M].吴琼译．北京：中国人民大学出版社，2005.
[3]吴琼恩．行政学的范围与方法[M].台北：五南图书出版公司，2005.
[4]全钟燮．公共行政：设计与问题解决[M].黄曙曜译．台北：五南图书公司，1994.
[5]Jurgen Habermas. The inclusion of the Other.
[6]全钟燮．公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等译．北京：北京大学出版社，2008.^
转自《江苏行政学院学报》(南京)2010年3期第107～111页
【作者简介】孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院，北京100872
孙柏瑛（1963—），女，北京人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为行政改革、地方治理等。