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会员注册黄健荣
【作者简介】黄健荣(1950-)，男，广东罗定人，南京大学公共管理学院教授、博士生导师、哲学博士，主要从事公共管理理论与实践、公共政策与决策分析、公权力运行与政府问责等方面的研究。南京大学政府管理学院，南京210093
【内容提要】在当今社会公共事务纷繁复杂，信息海量增长，公共管理运行中需决策与可能决策问题目标难以抉择、难于锁定的背景之下，政府决策所需的注意力资源之稀缺性更为彰显。政府决策者有限的注意力应如何聚焦，如何使政府决策注意力具有持久的敏锐性，政府决策注意力如何能保持对关键问题、敏感问题关注的持续性，如何对政府决策注意力资源进行有效配置，是影响政府决策能力的重大问题。提升和优化政府决策能力，需要不断激活、锐化和强化政府决策的注意力，不断改善政府注意力资源的配置效度。
【关 键 词】决策能力/注意力资源/稀缺性/配置效度
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-8860(2010)06-0101-07
自上世纪末注意力经济学派兴起以来，注意力资源的生成与影响问题已经日益引起人们的广泛关注，相关的研究和应用在经济、教育、传媒等诸多领域内得到展开，并取得一些积极的鲜活的成果。但是，在公共管理特别是政府决策的范畴，对注意力问题的研究还没有得到应有的重视。面对现代社会信息负荷超载运行，公共管理中待决策问题繁多复杂的挑战，政府决策注意力资源的稀缺性更为彰显，如何实现政府注意力资源的有效配置问题不容忽视。大力推进这一研究，促进政府决策注意力资源的生产与再生产，促进其有效配置，对于提升和优化政府决策能力，具有重要意义。本文研究中所使用的政府概念是一个广义的概念，包含政府与执政党。在讨论中国情境时，政府概念更明确指代这两方面。
一、政府决策视界中的注意力与注意力资源
注意力与决策能力的密切关联性，为人们关注已久。赫伯特·西蒙在其早年的划时代著作《管理行为：管理组织的决策过程研究》中就已经特别指出注意力与决策的关系，认为在相当大的程度上，有限理性是人们的注意力范畴的局限性所致。[1](P102)因此，他修正其原先建构的旨在寻求最优结果的综合理性决策模式之后，提出以满意为准则的有限理性决策模式。1971年，西蒙更进一步揭示，在一个信息丰富的世界所出现的突出问题是信息消费不足。他指出，“信息消费的对象是其接收者的注意力。信息的丰富导致注意力的贫乏，因此需要在过量的可供消费信息资源中有效分配注意力。”[2](PP40-41)在这一论述中，西蒙明确提出了注意力稀缺和需要有效分配注意力的问题。
注意力经济学派的真正兴起，以迈克尔·高德哈伯(Michael Goldhaber)1997年发表的论文《注意力经济——网络的自然经济》为标志。高德哈伯因之被称为“注意力经济学之父”。注意力经济学是信息时代的产物。如果说农业时代的核心资源是土地，工业时代的核心资源是能源，那么信息时代的核心资源便是注意力。注意力经济是基于注意力这种稀缺资源的生产、加工、分配、交换和消费的新型经济形态。[3](P22)
注意力资源研究的兴起为人们观察、研究公共管理和政府决策领域的活动拓展了新的视域。什么是注意力？达文波特和贝克认为，“注意力是对某条特定信息的精神集中。当各种信息进入我们的意识范围，我们关注其中特定的一条，然后决定是否采取行动”。[4](P23)达文波特是2000年美国《CIO》杂志评选的“新经济十大杰出人物”之一。达文波特和贝克这一简约的定义蕴含诸多需要研究的问题，例如，如何保持对潮涌而来的各种信息敏锐的感受性；如何在多种信息中捕捉锁定有特殊意义的信息；如何对纷繁复杂的信息作出判断以决定是否采取行动，等等。进一步考察注意力的丰富内涵，可以对注意力作出如下界定：注意力是指在一定的时空位置和社会建构中的行为主体，对各种内生和外生的、动态和静态的、表征为物质或非物质形态的各种信息，包括思想、舆情、行为、事件的产生与发展的各种社会现象的映射，以及自然界现象的各种变化予以关注、搜寻、获取和作出判断的能力。注意力的向度、力度与深度对注意力主体的行为及其后果具有至关重要的影响。
注意力的配置会受到行为主体内生和外生的诸多条件的局限，未知信息与不确定信息总是会存在。人们研究并力图改善注意力的配置及其运行效度，旨在尽可能地减少未知信息，减少信息的不确定性，以提升注意力的有效性。所以，需要特别指出，在任何时候，我们都不能以主观感受性代替客观存在性，不能以主体性代替客体性，不能断言没有体验到没有感受到的事物就没有价值，甚至断言没有获取没有感知的信息就不存在。下面的一种说法是需要辨析的：“传统经济学主要关注物质世界，注意力经济则主要关注精神世界，在注意力经济学派看来，物质产品的价值归根到底还是通过主观体验实现的，注意就是体验，体验不到的东西就没有任何价值，也没有任何意义。反过来也是这样，凡是体验到的就是存在。媒介已经高度参与了现实的再造。真相已经越来越不确定，体验就是‘真相’。因此这个世界的真相不是唯一的，有多少个脑袋，就有多少个真相。”[3](P25)事实上，对任何事物包括信息的体验通常都只能在某些或某部分主体中实现，而难于在社会所有主体中实现。真相是可以接近的客观事实，虽然对其认识依体验者、观察者的价值、参与体验程度与参与能力不同会发生变化，但不应当导向“有多少个脑袋，就有多少个真相”的虚无主义。如果说，一般而言人们对各种外部事物的感知和认识不易，那么对于社会问题的认知和感知更为不易。正如西蒙所指出，相对于所面临的社会问题的难度，人类在把这些复杂问题定性并找出解决的办法方面的智力是很有限的。而寻求这样的解决问题的办法是现实世界中的客观理性行为的需要——或者，甚至只是为了能达到较为合理地接近这样的客观理性。[5](P198)定性问题和寻求破解路径困难的重要原因之一，就是难于获得充分的可靠的信息。正因如此，研究注意力资源及其配置，以提升注意力运行效率，就是要化解信息搜寻之难、问题定性之难与问题求解之难，这对于优化决策极为重要。
依据注意力运行的效度，可区分有效注意力与无效注意力。有效注意力是指行为主体所配置投送的注意力能够获得预期的相关信息或是先前预料与未预料的其它有效信息，并且这些信息能够得到迅速处理，导向积极的、具有高度回应性的对策，以维护和增进行为主体的利益。而无效注意力则是指行为主体所配置投送的注意力或是泛而不当，或是没有获得积极的回馈；或是相关信息获得后无法得到的及时有效的处理，不能及时形成对策以维护和增进行为主体的利益。
从政府注意力的维度看，有效注意力应具备如下六个方面的要素。其一是注意力的广泛性。注意力主体应当视野开阔，注意力富于弹性与活力，能够在同一时段内或是较长时段内持续关注较大空间或是不同空间的事物。其二是注意力的敏锐性。注意力主体能感受到事物秋毫之变，感受到风起于青萍之末的细微征兆。其三是注意力投送之纵深性。注意力能深度切入信息对象，而不是滞留于事物的表层。特别是对于那些关键性信息或重要的信息方向，能够锲而不舍穷根究底。其四是注意力的持久性。对于重要方向的信息能够予以持久恒定的关注并及时跟进，免致错失关键信息，使决策功亏一篑。其五是注意力的优先排序性。注意力配置有急缓重轻之分，需要做出优先性排序。其六是注意力的转移性。注意力的配置必须能依据内外环境的变化相机实现转移。信息时代资讯潮涌，信息海量增长且瞬息万变，如不能与时俱进实现注意力的转移，必不能迅速接纳新事物新信息，从而带来回应迟钝决策滞后的风险。
在政府管理运行中，每日每时注意力主体与客体的状态都处在各种不同程度的变化之中。行为主体注意力投送的范畴之广度及关注信息之敏锐性，取决于主体的心智与专业素养；关注的深度与力度取决于主体的价值判断、意志与魄力；关注的持久度取决于主体的总体目标战略、阶段目标的变化与责任性，以及相关资源的可持续性；注意力的排序性和转移性取决于主体的价值导向与目标抉择能力。总体而言，这些方面的变化都受制于注意力资源的存量与配置效度。
政府决策的注意力资源由六个方面构成。一是政治资源，包含主导政治价值与政治理念、政府合法性、政府竞争力、政府社会资本存量与分布等；二是经济资源，指向政府所能掌握的经济力、经济资源整合与资源的配置效率；三是制度资源，指向制度供给、制度配置的效率与效能；四是智力资源，指向政府智力的可获得性与配置之效率；五是技术资源，指向可资提升和改善注意力效率与质量的技术；六是文化资源，指向政府组织文化、决策文化、决策环境等方面的人文资源。
对政府注意力资源要素构成的认知基于如下逻辑。从政治资源看，政府政治价值与政治理念导向正确与否以及正确的程度决定注意力导向能否科学合理；政府对合法性拥有的程度决定政府注意力倾向的偏好；政府竞争力体现政府可据以创新进取的综合实力，从根本上制约政府注意力的气魄与眼界；政府的社会资本存量与分布同政府合法性相关，但又有其特殊性，社会资本存量愈是丰厚，其分布愈是广泛合理，政府注意力愈是具有敏锐性，其投送愈是能获得丰裕有效的回馈。从经济资源看，经济资源所生成的财力物力直接制约政府注意力的广度、强度、深度与持久性；从制度资源看，制度是人类最重要的社会建构。广义而言，制度(Institution)包含观念意识与价值、组织机构、制度法规以及道德习俗四个层面。本质上，各种带有相当确定性的并对一定范围的人群有相当约束力的社会建构，包括有形或无形的，正式或非正式的，官方或非官方的，柔性的或刚性的，显性的或隐性的各种形式都是制度。从这意义上看，制度资源覆盖政治资源的一些重要部分。由上述界定可见，制度对政府决策注意力的导向、约束和规制作用举足轻重。从智力资源看，充分的智力支撑不仅能够对政府注意力实施正确指导，而且还是对注意力投送所获回馈进行包括甄别、过滤、评价的有效处理的坚实保障。从技术资源看，先进的信息技术装备设施对于注意力投送与注意力回馈处置的效率与效能至关重要。从文化资源看，政府的组织文化、决策文化，以及决策环境的人文资源是一个政府软实力的重要体现，在很多细微之处都会对政府注意力产生影响、制约。
二、政府注意力对政府决策的影响制约
相对于现代社会信息的急剧增量性和无限性，政府注意力的稀缺性和有限性面临日愈严峻的挑战。一般而言，政府注意力是一种软性资源和无形资源，但是它对政府的决策方向和决策目标的制导性往往是刚性和强劲的。
政府决策的内外环境处在不断变化之中，每日每时各种信息纷至沓来，并且变化莫测难以应接和区分判别；这些信息有可能包含大量未知因素和不确定因素，政府有效的注意力是否能够在那些最重要、最需要和最为敏感的范畴与方向配置，以利于发现、甄别和锁定决策目标，对政府决策极为重要。政府注意力对政府决策的影响制约体现在如下诸多方面：
注意力配置方向的影响。政府注意力配置的方向直接受到政府的价值取向与价值判断的影响，政府注意力的配置是否正确和具有前瞻性，关系到政府重大议程的建构，直接影响政府对国家总体发展战略决策与国家宏观政策的制定。检视共和国的成长轨迹，可以看到，当政府注意力能够配置到正确方向的时候，就会给国家发展带来机遇，给国家安全和社会稳定创造条件。例如，上世纪70年代末，中国在粉碎“四人帮”后经历了两年的徘徊时期，邓小平等领导者审时度势，果断支持和推动真理标准的讨论，推翻“两个凡是”，否定“文化大革命”，发起改革开放，使政府的注意力迅速转移到以经济建设为中心的方向。从此，中国的发展破浪前进势不可挡，取得了举世瞩目的成就。另一个典型的注意力正确配置的案例，是中国政府在五十年代中期甚至更早的时候就认识到研发原子弹对国家安全的重要性，并在国家经济基础尚很薄弱的情况下投入巨大力量进行研制，这使得中国在六十年代中期就确立了核大国地位。这对于维护中国的国防安全，为经济建设保驾护航起了极其重要的作用。
共和国60年的历史也见证了许多重大的经验教训。譬如，共和国建国的最初十年，领导者在政治经济维度注意力投向的变化引人深思。1956年9月召开的中共八大，是共和国成立后中共举行的第一次全国代表大会，对未来的国家发展的方向具有极重要的意义。大会关于政治报告的决议明确指出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于渐进的工业国的要求同当前经济文化不能满足人民的需求的状况之间的矛盾。”“党和全国人民当前的主要任务，就是要集中主要力量来解决这个矛盾，把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国。”《决议》重申了既反对保守又反对“左”倾冒进，积极而又稳妥地推进国民经济发展的指导思想。[6](P114)八大制定的路线是正确的。然而，遗憾的是，仅仅在一年之后，执政者的注意力就发生了变化。
注意力配置强度的影响。如若政府注意力在重要问题、敏感问题上配置的强度不足，必然导致相关工作决策滞后，决策乏力，以至失职。食品安全是关系到民生和民族健康的极其重要的问题。长期以来不能说政府完全不注意这些方面的防范治理，各级政府都有相应的组织机构担负此责，也制定了一些制度法规，但是，政府在这些方面注意力的强度远远不够。因此，二十多年来，导致民众罹病、死亡或伤残的食品安全恶性事件不断发生，对人民的生命安全造成了很大的伤害。
注意力配置是否具有持续性或持久性的影响。一些公共利益问题是具有根本性和全局性的问题，需要政府注意力予以长期持续不断的高度关注，使相关政策能够及时跟进。如若不然，就会使矛盾累积，酿成冲突，甚至积重难返。这里以分配不公的问题为例。改革开放前的大锅饭平均主义已经是极大的不公。改革开放以来，随着经济的发展，社会分配不公的问题又日渐彰显，并且越来越突出。社会分配不公突出表现在居民收入在国民收入分配中的比重偏低，普通劳动者收入偏低，垄断行业收入畸高，一些不合理收入没有得到有效规范等方面。此外，违反分配政策的现象也大量存在。如一些地方最低工资标准调整不及时，与经济发展和物价水平不相符；一些企业不执行国家最低工资标准，不按规定给工人缴纳各种社会保险，随意压低、克扣工人工资，特别是农民工工资拖欠问题久治不绝。分配领域种种不公问题，导致我国群体之间的收入差距不断扩大。从城乡之间看，城乡居民收入比从1978年的2.36∶1，扩大到2009年的3.33∶1；从不同群体之间看，高收入阶层财富增长较快，中国已成为世界第二大奢侈品消费国，而另一方面，我国绝对贫困人口超过4000万人，低收入群体还有2.7亿人。据有关方面测算，目前我国基尼系数约为0.47，已经越过了警戒线。[8]对收入分配不公的问题，政府注意力配置的持续性显然有很大缺失，因而一直没有能够积极跟进，及时做出有前瞻性的有效决策，需要出重拳用重典进行有效治理。
注意力配置能否适时转移的影响。实现政府注意力适时转移，就是要能够不断因应时代与环境变化，能及时发现并把注意力投向那些孕育潜在挑战性的目标与问题节点，以便能及时做出有效回应。近些年来，政府对网络时代的诸多问题不能及时因应，是当下政府注意力不能及时实现转移的一个突出例证。自上世纪九十年代以来，计算机网络技术异军突起，基于网络平台的信息传播与互动的方式强力渗入政治、经济、文化和社会公共生活各领域。譬如，由于转型期中国市场经济迅速发展日益彰显其活力，公共治理不断深化的场域震荡，网络话语表达作为公共参与的重要方式因其突出的即时快捷、平等开放、回应互动和海量信息等特点对民情、舆情和政情产生了极大的影响，成为社会持续关注的热点。网络话语表达对于推进我国公共治理结构下多元主体协商共治，揭露和遏制官场贪腐及其他社会负面现象，促进经济社会良性运行与和谐社会建设具有十分重要的意义。[9]但是，政府对这样的新形势新动向没有足够的注意，因而在对揭露官场腐败行为或社会阴暗面的公民的个人权利和人身安全保护方面，在应对网络暴力问题、隐私权保护问题等方面出现了许多缺失。在上海工作的河南省灵宝市青年王帅因在网上发帖反映家乡的政府违法征地，被以涉嫌“诽谤”跨省追捕，这样的类似事件已发生多起。公民行使自己本应受到宪法保护的言论自由权利对公共事务批评建言，却被无端扣上“诽谤领导”、“攻击政府”的帽子，相关政府机构滥用公权肆无忌惮对意见表达者进行拘捕、审讯、起诉。这些事件操纵者隐藏在权力后面的压制批评、枉法徇私的动机，昭然若揭。这样的事件屡屡发生，表明由于政府主管部门的注意力没有及时转移，没有跟上新兴的网络时代的民情民意的表达方式与表达意愿的要求，没能够积极回应时代的挑战，及时制定相关的制度法规保护公民合法权益，遏制和治理政府相关部门滥用公权，使政府回应现实的方式严重滞后。此外，网络生活中的经济活动也产生了诸多亟待解决的问题，例如在电子商务、网络银行等方面出现的涉及信息安全、知识产权、隐私权、伦理诚信等问题，由于政府注意力没有及时跟进，致使回应这些现实问题的制度法规供给滞后或制度供给低质低效。
三、优化政府决策注意力资源配置之必选项
如前文所析，政府决策注意力的稀缺性问题已成为日益严峻的挑战。一方面，政府作为公共事务管理的重要中枢，需要应对纷至沓来的各种事务，寻求回应现实的有效对策，其决策所需的注意力资源之稀缺性更为突显。另一方面，现代社会政府职能是一个因变量，每一时期对国计民生影响重大的问题、公众关注的社会热点问题不一样，因此，各时期政府决策注意力资源投放的向度、力度和持续性必须依据对相关信息的充分吸收和研判做出调整。政府决策者有限的注意力应如何聚焦，如何使政府决策注意力具有持久恒定的敏锐性，如何能保持对重大问题关注的持续性，是事关政府决策能力的重大问题。因此，需要不断激活、锐化和强化政府决策的注意力，并对政府注意力资源进行有效配置，以提升和优化政府决策能力。依据当下中国之现实，优化政府决策注意力资源配置，激活、锐化和强化政府决策的注意力必须从以下方面发力：
首先，整合优化政府决策注意力的价值资源配置。把握正确的价值取向与价值判断才有可能实现政府注意力配置方向的正确性。在当下中国，正确的价值应该是有利于推进和实现如下四个维度的和谐。其一，是社会构成力量之间的和谐。构成现代社会的三种基本力量或三种机制——国家、市场和社会能够实现和谐互动与有效制衡。其二，是经济发展与社会发展之和谐。社会经济发展的成果能够为全体人民所共享，以政府为主导的社会各方力量共同致力于消除贫困，缩小贫富差距，不断促进和实现社会公平。其三，是人与人之间之和谐，即社会中不同族群、阶层与群体之间、公民之间的和谐。其四，是人与自然之和谐。基于科学发展的理念，合理使用和有效保护国民赖以生存的自然资源，实现人与自然环境的和谐，进而实现社会的可持续发展。[10]概而言之，必须深刻认识政府服务公共利益的本质与使命，在公共管理的实践中坚持以人为本、民生为本、和谐为本的价值导向，任何时候都不能以党派、政府部门机构、社会组织、阶层或群体的利益凌驾于公共利益之上；不能以短期的、局部的利益牺牲社会的整体利益和根本利益。惟其如此，政府决策的注意力资源才有可能在正确的方向实现有效配置；惟其如此，政府的形象、公信力以及政府的社会资本存量才能得到不断的提升和优化。
第二，整合优化政府决策注意力的制度资源配置。通过强化制度创新与制度建设，提升制度供给、制度配置的效率与效能，是从法治维度强化政府决策注意力的要求。一方面，要通过制度建设，特别是法律法规的建设规制政府的价值取向，使政府对符合上述价值导向的公共事务、公共项目，对与民生疾苦密切相关的信息予以首重关注；另一方面，必须以法律法规的方式建构和完善畅通民意民情表达和申诉的渠道，使政府注意力能够及时体认民情舆论。具体而言，要通过相关制度建设形成刚性规定，使各级政府和政府有关部门的注意力能够切实在如下方向实现有效配置，并形成高效的回应机制，使这些问题得到持续的、敏锐的、充分的关注与因应。这些问题应涵盖：第一，重大问题，如国家安全、民主建设、廉政建设、公共危机预警与治理、经济建设布局、国家重大重点建设工程、产业结构调整、环境保护、人口质量、食品药品安全，等等；第二，敏感问题，如民族关系问题、社会公平问题、教育、住房、公共医疗卫生问题、物价平抑、社会保障、住房拆迁，等等。通过这样的努力，就能不断为政府决策输入新的合法性资源，不断提振和增强政府的合法性。
第三，整合优化政府决策注意力的智力资源配置。政府决策注意力是否具备广阔的视野、宏远的前瞻性、高度的敏锐性与透彻性，与注意力配置所需的智力资源密切相关。必须依据上述政府决策注意力需要配置的相关方向开发、整合智力资源，包括建构政府注意力配置整合的体制平台，建设一流的信息分析专家和决策分析专家队伍，建构和完善决策智库，建设和完善相关人才任用机制、形成专家建言吸纳机制，等等。
第四，增强和优化支撑政府决策注意力的财力物力与技术资源配置。必须保障符合上述价值取向的方向配置和维系政府决策注意力的充分财力物力，这包括用于建构和运行政府决策智库、建构和运行监控政府决策注意力的部门机构、建构和运行获取民意与实现政府与公众有效沟通互动的体制平台与机制、引进和采用先进技术和设备等方面的投入。改善政府决策注意力效率与质量必须有先进技术与技术设施的支撑。在国防安全、经济运行、新兴学科与技术的开发、气象环境变化与灾害预报预警等方面配置政府决策注意力，尤其需要积极研究、开发和引入先进的现代信息技术、现代决策分析技术等作为保障，这对于提升政府决策注意力的配置与运行效度至关重要。
最后，优化政府决策注意力生成与配置环境。政府决策注意力的生成、培植与配置需要良好的环境。这样的环境要素包括政府组织文化、政府决策文化、宏观与微观制度环境、道德伦理环境、政府社会资本存量优化配置等方面，深化与强化在这些方面的建设，才有可能创造一个真正有利于形成培植和维系睿智强劲的政府决策注意力的环境。
收稿日期：
【参考文献】
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[8]现阶段分配不公问题原因何在？分好“蛋糕”促和谐.
[9]李玲，黄健荣.论当下中国公共治理中的网络话语表达[J].探索，2010,(4).
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栏目编辑：孔方