城乡一体化进程中的政府职能调整

——以成都市锦江区为例

鄂义太

【内容提要】本文以新公共管理理论、治理理论为视角，分析了在城乡一体化进程中政府职能调整的理论基础，探讨了在城乡一体化进程中政府职能调整面临的实际困境。并以成都市锦江区为案例，对其城乡一体化进程中政府职能调整的具体做法进行分析，对其经验进行了总结与展望。

【关 键 词】城乡一体化/职能调整/成都锦江区

      党的十七大报告提出了“走中国特色农业现代化道路”和“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略性要求。党的十七届二中全会再次明确提出：“要推进城乡基本公共服务均等化，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”城乡一体化体现在城乡经济社会的方方面面，其核心在于改变城乡二元结构、建立平等和谐的城乡关系。城乡一体化本质上是通过发挥政府主导作用，构建出城乡政治、经济、文化等领域相互联系、相互依赖、相互补充和相互促进的动态平衡格局。而政府职能的调整与完善是发挥政府主导作用的关键，它是提高政府管理水平和工作效率的保障，是破解城乡二元格局所引起的各种深层次矛盾的关键，是促进社会和谐发展、推进城乡一体化进程的核心手段。
        一、城乡一体化进程中政府职能调整的理论基础
        政府职能是政府在经济发展和社会生活等方面所承担的职责和功能，是政府作为国家机关依法在政治、经济、文化以及其他社会事务管理中所应履行的责任。它既包括政府管理的内容，也包括政府管理的程度，还包括政府管理方式等。政府职能必须与国家社会生活及行政环境的变化相适应，其内容应随着时代的变化而变化。当前，新公共管理理论和治理理论对指导政府职能调整发挥着重要作用，是指导城乡一体化进程中政府职能调整的理论基础。
        (一)新公共管理理论
        新公共管理理论是以理性“经济人”假设为基础，以私法契约和市场化提供公共服务为核心方法，以新制度经济学和公共选择为理论支撑的体系。通过借鉴新制度经济学对产权和制度的分析，强调产权明晰和制度对经济发展的重要性；通过借鉴公共选择理论对政府活动的经济学分析，强调个人和自由市场的作用，主张引入市场规则，建立公私机构之间、公共组织之间的竞争机制，以打破政府在公共服务供给方面的垄断。新公共管理对政府职能调整的影响在于：(1)政府应以“掌舵”而不是“划桨”的姿态发挥作用，应该“转向一种把政策制定(拿舵)同服务提供(划桨)分开的体制”；①(2)政府应把竞争机制引入公共服务中，取消公共供给的垄断性；(3)建立以市场为导向的政府，运用一系列促进市场运作的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。
        这就要求在推进城乡一体化的进程中，政府应以“掌舵”的姿态，从政策制定与规划入手，积极发挥经济调控职能，构建城乡一体的产业体系。同时以市场为导向，积极培育城乡生产要素的自由流通体制，建立统一开放和竞争有序的现代市场体系，调动各社会组织与个人的积极性，完善政府与社会的关系，并以竞争机制为依托，确保城乡公共服务质量。
        (二)治理理论
        治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续过程。②治理理论的核心是“善治”，即公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府对公共生活的合作治理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳组合状态。③
        城乡一体化进程的关键之一在于要建立政府、社会、市场协同共治的治理模式。这就要求转变政府职能和管理方式，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，合理界定政府的行为边界，将应该由企业或社会承担的责任归位。通过深化行政管理体制改革，优化社会机构，注重履行社会管理和公共服务职能，同时在社会整合中政府应承担起战略上的指挥者、制度上的供给者、目标上的引导者、行动上的协调者及各种创新活动的激励者和合作者的角色。④
        二、城乡一体化进程中政府职能调整存在的问题
        新公共管理理论和治理理论对政府职能调整提出了理论上的要求，但是我国城乡一体化进程中政府职能调整还面临着诸多的困境。
        (一)政府职能越位——政企不分、政事不分现象严重
        由于计划体制的影响，在我国城乡发展过程中，以社会管理者身份出现的政府，尤其是基层地方政府，更多地追求GDP，以产业经济作为绩效判断和价值取舍的目标，忽视了市场经济的调节作用，习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源。在推动乡镇经济发展过程中，政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。尤其是在乡镇企业，政府不仅为企业制定决策、筹集资金、掌管人事，甚至最终负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，一定程度上破坏了现代企业制度及产权制度的发展和完善。此外，过多过滥的行政审批也阻碍了城乡资金、土地、劳动力等生产要素的自由流动，妨碍了市场机制作用的有效发挥，降低了城乡社会发展效率。同时，政府过多地承担了本该由社会承担的社会管理职能，垄断经营，包揽服务，限制了社会管理组织接纳政府职能转移的能力。从市场经济发展趋势看，社会事务内容庞杂，政府财力有限，不可能承担全部的社会管理职能，这就要求政府社会管理部门要适应社会多方面共同出资举办社会事业的新情况，从直接举办各类社会事业转向加强规划布局、政策规范和依法监督上来，进行产权改革，发挥政府在资源配置上的主导作用和多元主体的责任和功用。⑤
        (二)政府职能缺位——城乡公共服务供给不均衡
        新中国成立以来，我国实行了优先发展工业、优先发展城市的城乡区别发展战略。虽然进入21世纪以来政府政策和财政向农村作了历史性的倾斜，但是在城乡一体化进程中，我国政府存在着城乡公共产品和公共服务供给不均衡的情况。城市的公共产品和公共服务由国家和各级政府供给，城市成为国家的行政、文化、教育及经济中心，政府行政职能在城市得到完善与强化。但是，在农村地区，由于农业生产力发展缓慢，政府对农村的管理处于松散、粗放的状态，政府公共服务职能缺位、公共产品供给不足。除了大型水利建设、农村电网改造等项目外，国家把地方建设的任务交给县乡政府，财政支持力度过小。此外，中央对地方转移支付不足，应由国家财政承担的发展资金由于城乡分割的体制，最后由农民负担，随着农业税的取消和农村对公共产品及公共服务需求的增加，乡镇政府财政压力过大，因此在对农村公共物品和服务的投入不足，城乡差距较大。
        (三)政府职能交叉——政府整体能力不足
        由于我国“条块分割”的行政管理体制以及“城乡分割”的管理体制，政府职能的履行在政府部门之间、上下级政府之间存在着广泛的交叉现象，导致政府在产业规划和布局、服务城乡生产和基础设施建设等各个方面缺乏整体性。一方面，政府“条块分割”导致城乡建设发展过程中存在责权不清、行政资源配置不合理、城乡整体协调力不高、组织绩效低等各种现象，各县域或城镇在产业结构上雷同，工业布局和基础设施建设存在几个部门多头管理、多头建设、职能交叉重叠等问题；另一方面，由于“条块分割”，小城镇政府与上级政府权力交叉，上级政府部门在乡镇的大量派出机构切割了乡镇的权力，妨碍了乡镇的统一管理。可以说，这是一种政府行政运行中的“二元结构”，也是城乡居民不平等的一个突出表现。⑥
        三、锦江区城乡一体化进程中政府职能调整的经验
        面对城乡一体化进程中政府职能调整面临的困境，成都市锦江区政府按照我国各级政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能定位，积极谋划经济发展。一方面，成功打造了“五朵金花”，走出一条农村土地不征用、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，农民变市民、农村变新貌的道路；另一方面，通过实施以农村产权制度改革为核心的深入推进城乡一体化战略，积极探索城市近郊统筹城乡发展的新路径。同时，在社会管理方面，全面推进街道管理体制、基层治理机制和功能区管理机制等各项改革，加快城乡现代化建设，努力探索城乡同发展共繁荣的新模式。在公共服务领域，加大城乡统筹力度，进一步优化了区域内产业发展、土地利用、城市建设规划和基础设施配套、公共服务空间布局等专项规划，构建培训、就业、维权“三位一体”的工作模式，完善城乡一体化的职业培训和公共就业服务体系，采取政府举办和购买民办医疗机构卫生服务等方式，使城乡居民享受均等的公共服务，并积极探索城乡社会保障并轨的办法和措施。
        (一)以规划为主导，以产业为支撑，积极谋划城乡经济一体化发展⑦
        锦江区按照城乡一盘棋的思路，科学编制了“198”区域⑧产业发展规划、土地利用规划、城市建设规划等一系列规划。并以科学规划指导实践，对城镇体系、产业布局以及基础设置做整体考虑，推动各种资源优化配置，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了规划编制、实施和监管城乡全部覆盖，直到村组。锦江区打破城乡产业分割格局，针对中心城市大市场的有效需求，利用自身优势，针对涉农地区地处城郊、交通便捷的地理优势和当地群众种植花木的传统，充分发挥了政府的引导推动作用。在农村引入市场机制，推动第一产业和第三产业的有效结合，将农业与文化产业有机结合，改造农村景观，积极发展农业，成功地推动了农村花卉种植业、旅游业、工艺品加工业等农村产业化发展，促进了农村经济的发展。目前政府引导开发的项目主要有花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色等以花卉种植业、旅游业为主的国家AAAA级风景区。在此过程中，政府加大了财政投入，改善涉农地区基础设施，发挥农户典型示范作用，汇集多数农户参与。此外，锦江区政府按照“城市支持农村”的要求，每年设立1000万元专项扶持资金，同时将全区“198”区域内各经济主体产生的税收区级地方所得，全部反哺用于“198”区域发展，使农村经济立足区域特色资源，推动农村产业多元化发展，实现了农民的可持续增收。
        (二)明晰产权主体，促进土地生产要素流转，营造良好市场环境
        在城乡一体化过程中政府职能改革的重点内容之一就是破除限制城乡要素流动的制度性障碍，建立城乡统一、效率优先兼顾公平的生产要素市场，促进土地、劳动力、资金、科技等生产要素自由流动，实现城乡之间要素的合理配置，强化统筹城乡发展的市场力量。锦江区政府在“198”范围内的11个村建立了11个新型集体经济组织，将集体土地所有权、集体建设用地(包括宅基地)使用权确定到该新型集体经济组织，将农用地承包经营权确定到农户。通过确权、登记、颁证等严格细致的工作，使集体经济组织成员拥有明晰完整的集体资产产权，明确其产权收益主体地位，从制度上最大限度地维护了农村集体经济组织成员的利益。针对农村土地以村组为界限、经营方式分散、土地生产要素不流动的状况，按照现代企业制度的要求，对原有村集体经济组织进行股份化改造。由11个新型集体经济组织负责经营管理集体资产，并作为各村土地权属和流转经营的主体。再由11个村共出资110万元，注册成立成都市农锦资产管理有限公司，作为“198”区域农村土地开发的主体，进行土地整理、新型社区建设、土地流转经营等。在家庭承包经营不变和依法、自愿、有偿的原则下，新型集体经济组织把农用地和集体建设用地集中起来，统一规划和利用，建立起农民之间的利益连接机制，将分散经营转变为有组织的规模经营，实现了农村经济的新型集体化、组织化。并先后出台了耕地保护管理、集体建设用地使用权流转管理与农用地流转管理等9个配套办法，实现了农村土地两级流转即“农民—各村级新型集体经济组织”初次流转和“村级新型集体经济组织联合体(农锦公司)—项目业主”二次流转。此外，锦江区政府还计划设立新型经济组织监管服务办公室，履行对经济组织的监督和服务职能。
        (三)创新基层组织构架，完善基层组织运行机制，完善社会管理体制
        政府作为新型社会管理中的责任主体，应适应统筹城乡发展进程中社会机构和利益格局的变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，以促进社会发展的公平正义。⑨锦江区政府在基层组织架构及运行机制创新方面，按照政企分开、政社分开的思路，撤销涉农地区村组建制，成立11个新型集体经济组织和新型社区居委会，改变原来村委会与村集体经济组织机构、人员、职能不分的做法，剥离了原来村委会行使的经营管理职能，发挥新型经济组织的自主经营作用。在“198”集中居住区成立社区公共服务站，剥离了原来村委会的行政管理和公共服务职能，强化社区居委会的自我管理、自我教育、自我服务功能，使社区居委会的自治功能从制度上、机构上、职责上得以明确，进而构建以社区党组织为核心、社区居委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的新型基层组织构架和运行机制。
        (四)统筹城乡公共服务设施，推进城乡基本公共服务均衡化
        锦江区政府以涉农社区为重点，建立完善社区公共服务和社会管理的分类供给、经费保障、设施统筹建设、民主管理、人才队伍建设五大机制。与此同时，加强集中居住区基础设施和学校、农贸市场、社区公共服务站、社区卫生服务中心、文化站、体育健身等公共服务设施建设，改善社区人居环境。采取政府补贴的方式引进物管公司，加强和改进集中居住区物业管理，从根本上改变涉农社区群众的生活方式。按照城乡公共服务一体化的理念，建立健全涉农社区公共服务体系，构建了培训、就业、维权“三位一体”的工作模式，建立健全“一户一档”的家庭就业信息管理平台，拓宽就业渠道。完善城乡一体化的职业培训和公共就业服务体系，采取政府举办和购买民办医疗机构卫生服务等方式，使城乡居民享受均等的公共服务，并探索城乡社会保障并轨的办法和措施，进一步缩小城乡差距。
        三、总结与思考
        总结锦江区推进城乡一体化的进程，我们可以发现，积极、有序地发挥政府职能是推进和完成城乡一体化进程的关键。对于城乡一体化进程中政府如何调整职能，锦江区给出了不少启示。
        (一)政府职能调整应以经济调节为重点、公共服务为核心并以社会管理为依托
        经济发展是检验城乡一体化的重要标准，没有相对发达的经济发展水平，就很难真正支撑城乡一体化。以产业化等方式积极谋划经济快速发展是城乡一体化内在的本质要求。锦江区积极发挥经济调节职能，以产业布局和谋划为重点，大力提升集体经济实力，有力促进了城乡一体化的进程。经济发展的目的在于以发展达至服务民众的目的，这是政府的根本使命。因此公共服务职能的更好履行是检验城乡一体化进程中政府职能调整是否到位的标杆。同时，经济发展和公共服务职能的更好履行都有赖于社会管理职能的发挥。锦江区通过全面推进街道管理体制、基层治理机制和功能区管理机制等各项改革，加快了城乡现代化建设，探索出了城乡同发展共繁荣的新模式。
        (二)政府职能调整应以制度为保障，不断创新制度体制与工作机制
        政府职能调整必须以制度作为保障。构建城乡一体化的制度框架，是政府推进城乡一体化的核心手段。锦江区通过实施以农村产权制度为核心的改革，有效地推进了城乡一体化，探索出了城乡发展的新路径。政府职能调整还要在破除城乡二元管理体制上下工夫。城乡二元管理体制已经成为制约城乡一体化各项管理工作的最显性因素，破除城乡二元管理体制是做好城乡统筹工作的关键。锦江区撤销涉农地区村组建制，成立新型集体经济组织和新型社区居委会，改变原来村委会与村集体经济组织机构、人员、职能不分的做法，剥离了原来村委会行使的经营管理职能，发挥新型经济组织的自主经营作用，理顺了城乡二元管理体制，同时推进街道管理体制、基层治理机制和功能区管理机制等各项改革，以工作机制创新促进了城乡一体化的进程。
        (三)调整政府职能，必须把握以下几个关键点：
        1.注意职能调整限度在推进城乡一体化进程中，政府职能调整在任何时候都必须注意调整的限度。要有所为有所不为，在符合发展规律的基础上，运用经济、法律和必要的行政手段改善经济调节，而不是直接进入微观经济领域。要把社会管理和公共服务职能放在突出位置。锦江区立足于城乡社会管理一体化、公共服务均衡化等目标，推进了政府职能的积极、有序调整，有效地促进了城乡一体化进程。
        2.发挥乡级政府作用县、区级政府由于拥有相对完整的组织机构、权限以及整合资源的能力，在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面拥有特殊的优势，应赋予其更多财权和事权。同时要使乡级政府有效组织和管理乡域内经济、教育、文化等各项事业，提供基本的公共产品和服务是推进城乡一体化的重要保障。锦江区全面推进街道管理体制和功能区管理机制改革，积极调整乡级政府与区级政府在事权和财权方面的职责权限，在提升乡级政权治理能力的同时，也从纵向权力结构中，更好地完善了县、区级政府的职能。
        3.保护好农民利益城乡一体化进程是利益急剧调整的过程。一方面需要发挥农民的主体作用，为农民争取更多的利益；另一方面，相对于农民在利益调整过程中的弱势地位，更需要保护好其利益。政府职能调整必须以保护好农民利益为核心底线，如果说城乡一体化发展只有一条原则要遵循的话，那就是保护好农民利益。
        总之，锦江区在推进城乡一体化进程中，一方面，从政府职能调整的角度，以政府为主导，以市场为主体，通过明晰农村产权、促进土地生产要素流转等方式，积极谋划产业发展，发挥了政府“看得见的手”和市场“看不见的手”双方的作用。另一方面，是从政府责任的角度，有效配置资源，统筹公共服务，以平等的公共服务，保护了农民的利益，有效地完成了城乡一体化进程。
        注释：
        ①[美]戴维·奥斯本、特勒·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第11-12页，上海译文出版社，1996年版。
        ②参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，第23页，1995年版。转引自俞可平：《治理与善治》，第5页，社会科学文献出版社，2000年版。
        ③俞可平：《治理与善治》，第8-10页，社会科学文献出版社，2000年版。
        ④冯晓英：《由城乡分治走向城乡统筹》，第35页，中国农业出版社，2008年版。
        ⑤刘从政等：《成都统筹城乡综合配套改革重大理论和支撑体系研究》，第143页，四川人民出版社，2008年版。
        ⑥张德扬主编：《广东统筹城乡发展研究》，第9页，中国农业出版社，2005年版。
        ⑦锦江区调整政府职能的具体做法由锦江区政府提供的城乡一体化内部资料总结而来，以下如不做特别说明，均引用于此。
        ⑧“198”区域是指成都市中心城区内的198平方公里的非建设用地，这一片区分布于成都市中心城区的四周，主要位于三环路之外，外环路以内(包括外环路外侧的500米生态保护带)。其规划的内容和目的包括：一是规划140多平方公里的生态用地，用于建设森林、草地、花卉、水体和生态农业等项目，塑造成都市的都市大景观；二是规划40多平方公里的建设用地，用于社会保障、文化、体育、娱乐、旅游、商务、住宅等项目，完善成都市的现代服务业功能。同时，以“生态优先，集中建设，提高标准，岛式布局”为原则，形成建设用地与生态用地和谐交融的空间形态，使生态用地的环境效益最大化，建设用地的经济效益最大化。
        ⑨刘从政等：《成都统筹城乡综合配套改革重大理论和支撑体系研究》，四川人民出版社，2008年版。

转自《中央民族大学学报：哲学社会科学版》(京)2010年4期第26～31页

【作者简介】鄂义太(1956-)，男，辽宁人，中央民族大学党委书记，教授，博士生导师，北京100081