长株潭试验区行政管理体制改革研究（下）

曾天雄 卢爱国

(二)长株潭试验区行政管理体制改革的基本原则

长株潭试验区管理机构的设置要有利于8市的科学发展、一体发展、率先发展，又好又快发展。为此，必须遵循如下原则：

(1)渐进改革原则。从效能改革到体制创新，整个改革分步实施。本次改革是综合体制改革，为降低改革的风险，采取渐进策略，通过管理机制和体制创新，降低制度成本，创新长株潭试验区行政管理体制。

(2)效能优先原则。不以哪个地区、城市、部门和个人的权力得失为改革的出发点，而应该以提高长株潭试验区“资源节约型、环境友好型”社会建设为出发点，哪一种管理体制和机制好，就采取哪一种体制和机制。

(3)分层管理原则。根据长株潭试验区公共物品供给区域范围的不同，将长株潭试验区公共事务划分为区域性事务和地方政府性事务，分别由区域管理组织和地方政府组织承担和管理。

(4)创新原则。一定要适应建设“两型社会”改革试验区的要求，适应新型工业化、新型城市化的要求，贯彻大胆试验、大胆创新的精神，争取在管理机构的设置、管理体制机制的建设上有新的突破，走出一条新的路子来，为推动全国体制改革，实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动的作用。

(5)权威原则。试验区应建立在省委省政府直接领导下的、由省委省政府领导同志担任党政首长的管理机构，具有规划、整合8市资源的权威；具有指导、调节8市发展的权威；具有考核、调配8市主要领导干部的权威，只有这样，才能有力推动长株潭的一体化发展、又好又快发展。

(三)长株潭试验区行政管理体制改革的目标模式

对应于目前国内外区域行政管理体制模式，长株潭试验区行政管理体制改革可供选择的模式主要存在以下三种。

模式一：城市联盟模式——长株潭都市区协调委员会。针对长株潭城市群区难以统一行使跨界职能的状况，在长株潭试验区建立松散的城市协调机构(非政府机构)长株潭都市区协调委员会，行使类似于大都市区政府的某些职能，采取协商方式对涉及大都市区的治安、交通、环保、水利等问题进行统一规划，以协调各城市之间的矛盾，解决跨界的公共服务和管理问题。

模式二：准政府模式——紧密型双层结构的长株潭联合政府。在长株潭城市群8市基础上建立具有明确的组织形式和调控职能的联合政府组织，并赋予一定的实权，致力于解决区域公共事务的协调发展问题，其工作重点是针对基础设施建设与空间发展，以及二者与自然环境的结合。削弱或适当限制8市地方政府的权限，淡化其经济管理职能，逐步将宏观经济协调的职能转移到长株潭都市政府，以此共同组成一个空间一体化管理的都市区双层政府体制。在这个双层结构中，各地方政府与都市联合政府之间有明确的功能区分。都市政府主要负责城市群区域性公共事务职能，各地方政府主要负本市管理和服务职能。两层政府分工有序、各司其职。这种大都市的双层制管理模式不同于一般西方国家通过选举、联合产生的松散型双层政府，而是一种紧密型的大都市管理。这种都市政府的一个明显特征就是拥有较大的行政管理和经济管理权限，有足够的规划、管理权限，在整个长株潭都市区内有权调动次级城市的各种要素并逐渐向行政组织与管理职能一体化迈进。

模式三：全政府模式——建立新“长株潭市”政府。这种模式着眼于长株潭城市群核心区行政管理体制的变革。其基本思路是：将长沙、株洲、湘潭三市合并，组建新的“长株潭”市，以此培育强大的区域中心城市，领导本区乃至全省的经济发展。提高其行政级别，上升至副省级，同时减少次级行政区的层次和数目。新“长株潭”市地域空间结构采用组团式结构，以原长、株、潭三市为组团核心，统一规划，合理布局，尤其是三市交错接壤地带，在项目安排、环境保护、基础设施等方面统筹规划。

上述可供选择的区域行政管理模式都有其优点和缺点。城市联盟模式的优点：长株潭都市区协调委员会是一种非政府机构，一般规模较小，灵活性大，便于市民参与和监督，有利于增强决策的透明度和科学性。同时，这种协调委员会从机构设置到运作，相对来说比较容易，也便于调整。城市联盟模式的缺点：协调机构权限不够，缺少相应的行政干预权，对城市群区内跨越行政界线或功能区界线的更大范围的公共事务决策实施较困难。准政府模式的优点：双层结构的长株潭都市政府，各城市地方政府与都市联合政府之间有明确的功能区分与合作，既能满足人们对界外公共服务需求，又不限制城市政府非跨界职能的行使；既保持了部分行政干预力量的存在，又防止了行政机构的过分臃肿。准政府模式的缺点：都市政府某些跨界职能机构或多或少地存在一些弊端，与上位政府之间权力关系面临挑战。全政府模式的优点：三市完全合并，在一个集权政府的统一管理下，各项决策易于贯彻执行。同时也有利于城市群区的统一规划，充分利用各城市的资源财力，有效地结合各个城市的公共服务项目，形成城市公共服务的规模效应。全政府模式的缺点：长株潭三市实现行政一体化，目前操作起来有一定难度。首先是来自三市行政官员的阻力，合并以后他们的位置如何安排？其次是合并后的“长株潭市”政府，容易导致行政机构数量增加，既有悖于我国目前的精简机构改革政策，又不利于政府职能的转变，造成政府对经济行政干预权的恶性膨胀。

比较三种模式，坚持渐进改革、效能优先、分层管理、创新、权威等原则，从我国国情和长株潭试验区区情出发，目前选择准政府模式既具有可行性，又具有操作性。从实践看，准政府模式也是长株潭试验区行政管理体制改革的方向。2008年5月，湖南省委常委扩大会议决定遵循“省统筹、市为主、市场化”的工作原则，成立长株潭“两型社会”试验区改革建设领导协调委员会，全面统筹、谋划、协调试验区改革建设中的规划引领、产业发展、资源利用、体系建设、政策支持、体制机制创新等各项工作(见图表4)。

图表4所示长株潭城市群“两型社会”建设这一顶层设计的机构组织安排，明确了引领长株潭城市群战略发展的核心驱动力量，初步构筑了长株潭城市群区域合作与“两型社会”建设的主体支撑框架，在省级高层制导模式上奠定了推展长株潭城市群“两型社会”改革建设的顶层组织基础。

但是，存在两个突出缺陷：一是在机构设置和协调方式上没有将核心区(长沙、株洲、湘潭)与外围区(岳阳、常德、衡阳、益阳、娄底)区分开来。换句话说，该管理模式没有明确导向于长株潭三市一体化，而这恰好是历史发展的必然，也是长株潭城市群的重要特色。二是没有体现区域政府组织与社会组织合作的取向，而这恰好是现有区域公共管理的重要特征。

因此，从宏观、中观和微观层面上思考，目前长株潭试验区行政管理主体框架只有进一步实现纵向和横向扩展，才能确保顶层组织的重大决策与行为指令及时传导至城际行为、府际行为乃至社会民众行为的取向同步或有序均衡协调行动，建议在组织运作体系模式上进行如下完善(见图表5)。

首先，健全一体系，即按照分类指导原则，构建包括省级部门与行业性事务组织协调体系，建立健全加速长株潭融聚进程的内核型组织协调体系和长株潭、衡阳、常德、岳阳、益阳、娄底合作治理的外沿型组织协调体系。从顶层运作执行的常设机构安排上，在综合协调部门下设立省直统筹协调处、8市统筹协调处，并在8市统筹协调处又下设3市融聚工作部与5市延展工作部，以此分类指导并具体协调极核区与延展区的发展合作事宜，形成顶层运作的完整组织系统。

其次，纵深五层级，即由省级顶层领导协调委员会逐级延伸至常设性统筹协调工作部门、省级行政部门、省级行业协会、市级区域合作协调委员会、市级行政部门、市级行业协会三个层次的相关事务，其中，各领域、各行业的专业性协会可纵深至省、市、县(区)、镇(乡)、社区五个层级的行政梯度，分别由省直统筹协调处、8市统筹协调处及其3市融聚工作部和5市延展工作部按层级化、区域化、属地化、专业化与行业化管理(服务)的原则，分别进行统筹、联络、协调，实行垂直式的业务指导与规制。

再次，横连八城市，即组建由8市党政主要领导参加的长株潭城市群8市市长联席会议、区域发展论坛和流域共治会议等，其中8市市长联席会议作为实质性决策机构，由顶层领导协调委员会统辖，实现在8市决策高层共识基础上区域发展政策的综合协调，通过由党政主体行为的市际联动，促进区域合作的城际互动。

最后，网络众主体，即在区域合作空间的多行业领域中，通过从松散逐步走向紧密型，从业界运营逐步走向民众行为，从资源要素配置逐步走向市场功能整合的深广性经济联系，实现产业对接、市场融通与文化凝聚，形成多主体的社会自组织合作结构网络[4]242-249。

长株潭城市群的区域合作框架体系的完善，既能适应区域行政运作的创新型需要，又能灵活应对省际域外强大城市群或经济体的竞争性挑战，更为重要的是，为长沙、株洲、湘潭三市从经济一体化走向行政一体化留足了机会和空间。

三、长株潭试验区行政管理体制改革的具体对策

(一)明晰区域行政管理组织的功能边界

宏观层面上，区域行政管理组织的设置旨在打破地区封锁、城市封锁、部门壁垒，统筹协调8个城市面临的区域性问题(共同性问题)。需要进一步明确的是区域行政管理组织的职能内容及其边界，即长株潭“两型社会”试验区改革建设领导协调委员会应该管理(协调)哪些事务，不应该管理哪些事务?

我们认为，长株潭“两型社会”试验区改革建设领导协调委员会应该聚焦五大职能：

一是规划统筹职能。包括空间组织性规划、社会能量调适性规划、经济导向性规划及生态功能性规划，如区域开发规划、流域治理规划、土地控制规划、城镇体系规划、产业布局规划、业态发展规划、设施配置规划、旅游物景规划、遗产维护规划、生态保育规划等。

二是设施配置职能。主要指区域性公共基础设施的统筹安排、科学设置与合理布局，包括城际通道、地下网管、客运中心、物流枢纽、信息平台、文体场馆、安全装置等现代化服务设施设备等。

三是产业协作职能。产业经济合作是激活并保持长株潭城市群生命力的重要基础和不竭源泉。长株潭“两型社会”试验区改革建设领导协调委员会组织区域经济发展的战略使命与重大任务就是校正集群体产业协作的政策向度，推进和提升城际产业协作的深度、广度、力度与强度，实现激烈市场竞争中的多赢。

四是市场监管职能。强化区域市场的共同治理和有序监管，维护具有强大扩张集聚势能的产业成长生态与市场竞争秩序，营造优良的产业竞争机制与最佳营商环境。

五是服务协同职能。协调各个城市行为，构筑目标激烈性与规制约束性并存的社会经济竞合机制和政府职能运作机制，逐步实现长株潭试验区公共服务的逐步均衡和一体化。

中观层面上的职能整合的关键是要解决职能交叉问题，将职能交叉、政出多门、多头管理的条条运行变革为职能有机统一的大部门制。与国家新一轮行政体制改革相对应，长株潭试验区行政管理“大部门”体制改革的侧重点和突破口是资源与环境保护、交通运输、产业发展、城乡统筹、大文化体制建设等领域。

(二)合理配置区域行政管理组织财权

职能的调整必然要求权力和资源的重新配置。其中最为重要的是财权的配置问题。区域行政管理组织要顺利履行上述五大职能，必须以一定财权为保障。

根据长株潭试验区区情和一体化进程进度，可尝试两个层面的改革：

一是为推进8个城市一体化改革，设立改革专项基金。改革专项基金设置参照欧盟的财政管理模式，其主要来源有三个方面：8市按照比例缴纳的增值税(2%，其余15%再由中央和地方共享)，8市按比例缴纳的营业税(具体比例可由省市协商而定)，8市排污费(具体比例根据实情由省市协商而定)。改革基金的使用应该符合“共同受益”原则，使用方向应该是对“整体”的建设。如加紧对新五同(交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治)的建设。

二是为推进长沙、株洲、湘潭3个城市经济一体化改革，特设财政预算区。在实际运作过程中，以1964年以前的长株潭区域范围(包括现在的岳阳)设置财政预算区。在财政利益调节上，总体上应遵循刺激中心城市集聚人口与产业发展的原则，实行“存量保持不变，增量人均分配”的措施，人均分配也不是按常住人口搞平均化，需加上某种刺激经济增长与财政增收的人口权重系数，即按国际惯例对人口密度大的城区，在人均财政分配上的比例略为高一些。一句话，具体的财政分配调节措施，应由省财政厅组织相关市县协调出一个大家都能接受的多赢的所谓“聪明方案”，达到消除近距离争抢项目，避免重复建设、相互污染等无序竞争的目的，起到鼓励中心城市集聚人口、集聚产业、尽快把城市做大做强的作用。

(三)创新区域公共事务治理机制

根据区域性公共事务属性不同，长株潭试验区公共事务可分为区域性行政事务，诸如规划、行政执法、公共信息采集等；区域性公共服务事务，诸如基础设施建设等。根据“小政府、大社会”理念，不同的事务应采取不同的治理机制。其中区域性行政事务采取行政机制治理。所谓行政机制是指政府自上而下建立起自己的生产单位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共物品。该机制中，政府安排公共物品的数量和质量，并承担具体的服务过程；政府既是公共物品的供给者，又是生产者。区域性公共服务事务则主要采用准市场机制提供。所谓准市场机制，即在公共服务中引入市场机制，建构市场环境。准市场机制与完整意义上的市场机制有所差别：后者必需遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”，前者不一定完全遵守上述两个规则，也许只遵循其中一个规则；供应者会对公共物品供求机制、价格机制、竞争机制、自主选择机制加以限制。根据萨瓦斯的理论，长株潭试验区公共服务供给可采取四种方式：1.合同承包，即政府和私营企业、非营利组织签订公共物品供给合同，私人企业是生产者，政府是供应者并付费给生产者。2.特许经营，即政府将垄断性特权给予某一个私营企业等，使其在政府机构的价格管制之下在特定领域里供给特定产品，政府成为供应者，私人企业等成为生产者，费用则由使用者付费。3.补助或补贴，即政府给予生产者的补贴、补助的形式可能是资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等，生产者是民间组织，政府和消费者是共同的供应者，并都向生产者支付费用。4.凭单制，即围绕特定公共物品而对特定消费者群体实施的补贴，使其在市场上自由选择接受补贴的产品，生产者是私人企业等[5]104。

(四)创新区域集成发展的制度基础

制度是游戏规则。区划行政走向区域公共管理，必须在遵循国家宪法、法律的前提下，通过制度创新整合和规约不同组织主体的功利诉求、目标取向、权责让渡和组织行为。长株潭试验区必须从两个层面创立并奠定区域集成发展的制度基石。

一是订立共同章程。通过长株潭“两型社会”试验区改革建设领导协调委员会统一组织，召开8市政府市长(或党政主要负责人)联系会议或举办8市集群化发展论坛，制定并发布《长株潭3+5城市群区域一体化发展共同章程》或《长株潭城市群区域府际合作协议》或《长株潭城市群城市发展联盟公约》，以此作为区域合作与集群成长的高层性制度框架，为全面展开中低层的部门联动与业界合作提供原则性制度安排和导向性行为指南。

二是制定和完善区域共同发展制导政策。诸如：统一规范的产业激励政策、投资招引政策、公共服务政策、市场监管政策、政务绩效考评政策等专项指导性竞合政策，以及区域内关联性或干涉性行政行为运作规程等具有规制刚性的政策体系，这些政策体系既需要有创造性、创新性甚至创意性，但又应切合实际，具有可操作性，以利于确保区域集体行动的自觉协同、规范和高效。

(五)创新区域行政管理和服务技术

技术是指区域行政管理组织、地方政府组织治理长株潭试验区公共事务的设施、方法、手段等的总称。技术问题是长株潭试验区地方政府集体行动必须面对和解决的重要问题。技术创新既有利于资源的合理整合，也有利于制度的有效运行，从而有利于“两型社会”建设。

长株潭试验区应在三个层面进行技术创新：一是宏观区域层面电子政务平台建设。电子政务平台建设的目的是将已有的、分布在各行业主管和职能部门以及各相关组织的资料和资源进行有效整合，形成一个集成化的一站式服务平台，为全体居民和各种组织提供个性化、全天候的便捷服务。纵观长株潭城市群已有的各种电子政府服务平台，主要的问题是：城市间、部门间各自成系统，相互融合不够，缺乏系统间的无缝拼接，不同系统间的转换不能实现；人机对话不能适时进行，不能提供个性化服务；平台内容更新滞后；服务内容和访问渠道与组织和个人需求重合度较小。鉴于此，在电子政务服务平台建设中，要对使用者进行科学分类，将各级政府的电子服务平台进行有效对接，实现资源共享，提高效能目的。

二是微观层面电子社区服务平台建设。城市是由若干社区组成的，社区建设的成功与否很大程度上决定了城市社会生态的优劣。长株潭城市群要把社区建设看做城市发展的重要平台。目前，各级政府将社会管理和公共服务职能向社区“下沉”，并在公共安全、社会保障、低保、计划生育等领域建立了自上而下的电子服务平台，但是也存在自成系统、重复建设、效率低下等问题。鉴于此，在社区电子服务平台建设中，要通过流程再造，以服务居民为导向，打破社区服务的部门壁垒，逐步建立高效统一、资源共享的电子社区公共服务平台。

三是核心区域层面网格化城市管理平台建设。城市网格化管理是一种现代化的城市管理模式。目前，作为长株潭试验区核心区域的长沙、株洲、湘潭等城市参照北京、上海、武汉等特大城市网格化管理经验，已经在部分城区试行城市管理和公共服务网格化管理并取得一定成效，实现了城市管理和公共服务的信息化和行政监督的综合化，但各自为政，效能不高。建议在此基础上，建立一个覆盖长株潭试验区核心区域的网格化综合管理和服务信息平台，实现区域信息采集的综合化和共享，实现政府内部监督的综合化，同时为协调区域之间行政管理提供信息基础和技术手段。城市群公共管理和公共服务网格化管理体系建设不仅有助于实现长株潭城市群社会管理和服务的均衡，也有助于推进长沙、株洲、湘潭三市一体化进程。

综上所述，长株潭城市群"两型社会"建设综合配套改革试验区的协调发展，必须突破现行区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制性弊端，加快推进长株潭试验区行政管理体制改革。改革必须在科学定位长株潭试验区功能基础上，坚持渐进改革、效能优先、分层管理、创新、权威等原则，以准政府模式为目标选择，明晰区域行政管理组织的功能边界、合理配置区域行政管理组织财权、创新区域公共事务治理机制、区域集成发展的制度基础以及区域行政管理和服务技术。惟其如此，才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的新型区域管理模式，也才能切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带头作用。

参考文献：

[1]徐仁璋.公共行政学[M].北京：中国财政经济出版社，2002.

[2]张萍.长株潭城市群发展报告(2008)[M].社会科学文献出版社，2008.

[3]王名等.中国社团改革：从政府选择到社会选择[M].社会科学文献出版社，2001.

[4]朱有志，童中贤等.长株潭城市群重构：“两型社会”视域中的城市群发展模式[M].社会科学文献出版社，2008.

[5][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等，译.中国人民大学出版社，2002.

来源：《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期

责任编辑：奇奇