县乡政府管理模式的变革路径：解析粤省（下）

贾海薇（华南农业大学公共管理学院）

作为独立存在的“理性经济人”，县乡政府只有在上级政府与下层民众的双重压力下，感觉到“管理模式不变革，生存就会受到威胁”时，才会将自己的报酬递增与经济组织和社会成员报酬递增结合起来，自觉地促使制度良性变迁；而上级政府与民众则应发展激励创新的相容性制度保障，例如政府绩效评估与政府官员选聘的配套改革等，为县乡政府变革提供良好的制度环境，增强其变革的动力。

（三）积极试误，总结改革的经验教训

政府必须在与市场、社会的不断互动中，主动搜寻自身可以介入的空间，因而必是一个积极试误的过程。费斯勒等认为，公共组织与私人组织在目的与体制上有根本的区别——法治，公共组织的存在是为了执行法律，它们存在的每一种因素——结构、职员、预算和目的等，都是法律权威的产品；而法律制度是人类自主创造的最具约束力的制度，它们的产生都是经历了“问题一思考一创意一实验一总结一再试验一再总结一成型一固化”的流程，“试误”是制度创新的必然阶段。我国的政府改革是前所未有的新变革，国家、社会应该允许合理的试误与失误，只有在试误中，发现问题、总结教训、推广经验，才能推进改革的全面理性实践。

约束县乡政府积极试误的障碍有：一是公共事务事关重大、影响面广，县乡政府存在“基本焦虑”；二是政府绩效评估与官员晋升制度与”改革试误“不相容，缺乏体制内的创新激励；三是县乡政府改革的正向收益具有较强的外部性，而试误中的错误结果却是鲜明的内部性，变革成果不能独享，而失误却要独担，缺乏基本利益激励。

（四）积极协作，形成改革的密集网络

与上层、同级、下级的决策者进行利益协调、获取网络性的政治支持，是地方政府进行体制创新成败的关键。某个县乡政府的改革成效要全面显示，是需要其他县乡政府、上级省市政府及下级农村组织的协作配合的。其中，上层政府的利益是一个重要因素，省市政府（包括中央政府）的成本与收益核算的结果决定着制度变迁走向。在区域公共管理中，中央政府处于最高战略层，是影响制度变革的首要因素，在中央政府没有认可或给予相应支持的情况下，各地方政府对于变革都会有一种消极、保守甚至是抵制的态度；同理，省市级政府对于县乡政府的改革支持也是非常重要的。

同级县乡政府之间在现有体制下，面临着“投资环境、制度创新、法规执行、政府效率、官员业绩”等一系列竞争，地方利益与官员私利等因素使得“竞争”超过了“合作”。而面对基层自治，目前县乡政府也要克服许多困难，农村社会民主政治成熟度低，集体行动的逻辑未必符合时代进步的要求，县乡政府必须通过适度的干预，来引导农民、农村的发展，并在基层自治不断成熟的基础上，逐渐转变自身管理模式。

所以，县乡政府管理模式的变革，需要上级支持、同级协作、下级合作，才能完成变革，收获网络型路径的综合效益。如果有个别县乡政府冒险（政治风险、创新失败风险等）进行变革，但没有得到上级、同级、下级的配合，其创新效果可能无法显现，改革收益缩减，甚至在“围剿”下而渐渐消亡，而原太正确的改革举措则被判定为“无效”。

（五）积极学习，推进改革的辐射效应

在现行体制下，相邻政府之间会产生显著的组织学习效应和示范效应，关键在于是消极学习还是积极学习的效应显著。如果某个县乡政府既不想影响当下政绩，又不想承担变革成本，而坐观其他同级政府的行为及上层政府的要求、基层民众的反应，出于“理性”而想“搭便车”，那就会囿于现有的管理模式。类似的学习和模仿如果在各个县乡政府之间弥散，则整个行政管理模式难以变迁。这种消极的学习效应自然不会促进地方政府治理绩效的增加，反而促使低效的行政模式成为一种“流行”模式，得以自我保持和强化。

所以，促进城乡统筹、构建服务型政府必须大力鼓励个别县乡政府率先进行管理模式变革，而后，其他县乡政府都能够积极响应、学习、效仿，在区域内形成“跟随邻里”策略指导下的正向的学习辐射效应，将改革福利做大，将变革成效巩固，形成“以点带面、以个带串”的网络型路径的积极效应。

四、广东县乡政府管理模式变革路径的理论启示

总结广东省县乡政府管理模式变革的路径经验，可以得到以下理论层面的启示：

（一）县乡区域管理的良性模式是网络型综合治理模式，政府仍需在地方公共事务管理中发挥主导作用

现代公共管理的发展潮流强调社会管理的多元化，县乡治理发生在县乡区域之内，却不局限于县乡的地理边界，变革趋向是以分权化为主导的地方政府权力行使与辖区内的农村基层自主管理提升，而变革是否成功依赖于不同层级政府之间，及政府与市场、企业，与公民、社会之间的合作，应采用网络型综合治理的良性模式。

在这个网络中，参与者始终保持复数性（即差异性和平等性共存），其中，政府仍需发挥主导作用，通过主动与市场、与公民的积极合作来完成行政管理，在政策制定、执行等阶段，以协商和认同代替传统的命令和控制，而市场和社会则应更加主动地参与公共问题解决，政府以各种方式将各个参与主体整合在一起，创造性地实现共同目标。

在传统统治模式下，由于政府系统的运作可以不受成本效益核算的约束、缺乏社会力量的监督，“公共服务效率低下、寻租行为较为普遍、掠夺性制度形成”成为旧官僚体制的重要弊病，市场、公民不得不在这种病态的管理模式下寻求生存，对于政府的认可度与支持度较低。而在治理理念指导下，县乡政府管理模式主动转型，市场、社会也渐渐成熟，政府虽仍然处于主导地位，但市场、公民对于政府的支持程度提高了，公共部门的资源配置效率也提升了。

（二）县乡区域管理的终极目标是增进社会公共福利，政府管理模式变革使政府本身成为共赢受益者

县乡治理是在贴近公民微观生活的地理空间，依托于政府、社会、市场等组成的网络体系，保持区域内政治、社会和经济系统的动态平衡发展，协同完成和实现公共服务提供和社会事务管理的过程。县乡政府的管理功能就是在识别与认同“地区差异”的基础上以公共福利增进为目标，积极适应环境变化，促进地方发展，实现县乡区域善治——实现辖区内包括公共利益和私人利益在内的社会公共福利的最大化。而社会公共福利的最大化，必将惠及县乡区域内的众多利益相关者——县乡政府、政府工作人员、社会团体、企业、群众组织及一般公民，也将惠及县乡治理范围外的利益相关者——中央政府、省市政府以及其他有利益往来的地方政府。

所以，县乡政府通过主动的管理模式变革，在促进地方发展的同时提升了自身的治理能力，既是社会福利创造者，也是合作共赢的受益者。

（三）县乡区域管理的变革障碍是历史积累的综合成因，政府既是问题的成因又必须是问题的解决者

广东县乡政府管理模式变革的障碍是我国现代社会进程发展中的各种复杂历史因素与岭南特殊区域文化因素的复合，未来的改革仍然面临着一系列困境——组织保障困境、制度安排困境、体制相容困境、法律规范困境、价值认同困境等，而政府也正是这些问题与困境的成因之一。从广东30多年“排头兵”经验看来，各级地方政府在辖区治理中均发挥了主导作用，担当了改革的积极推进者与问题的有效解决者。

当前行政改革已经进入深水区，基层自治的推进、市场机制的成熟、公民社会的成长，使得新的地方治理结构中的游戏规则已不再完全由政府来主导，在权力和资源的相互依赖下，政府和其他社会行动者的关系显得更为复杂且呈现动态性；当管理模式变革可能影响县乡政府及其官员的短期利益时，政府与官员就可能成为阻碍变革的因素之一。所以，县乡政府要继续担当问题的解决者，就必须提升组织学习能力，消减可能导致官员们关注短期利益的因素，例如通过选拔培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质公务员丰富政府组织的人力资源，以新人员、新思路提升县乡政府的工作视野与水准，增进改革进取精神，承担好“问题解决者”与“制度创新者”的责任。

（四）县乡区域管理的革新突破点是政府管理模式变革，而其变革路径则是基于市场、民众与政府的共同理性抉择

县乡区域治理是中央与省级政府宏观管理与农村微观管理的连结点，在上层“大部制”改革与基层农村自治的合力推进下，县乡政府必须变革管理模式以寻求突破。变革的具体路径选择是在相应的县乡区域环境下，由政府、市场、公民共同作出的理性抉择。

综上所述，广东省县乡政府管理模式的变革是新时期解决“三农”问题、促进城乡统筹的有效途径，是广东行政管理体制改革的基点，是社会主义新民主的制度保证，是构建和谐社会的理性要求，是社会管理效率改进的必然。广东省改革开放30多年的发展成果已经为提高县乡政府公共管理制度绩效、变革县乡政府管理模式打下了坚实的现实基础，实践中初步探索出的路径在未来有很大的拓展空间。通过民众的积极参与、市场的良好运转和政府的理性转型，广东各地的县、乡、村的资源优势必将得以充分发挥，并与大型城市的行政管理体制改革试点结合在一起，实现“互补”及“协同”作用，真正实现全省和谐发展，并为全国政府改革的深化提供有价值的借鉴。

参考文献

[1]（美）乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，第203页

[2]（美）戴维·奥斯本特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组译，上海译文出版社，1996年，第149页

[3]（美）K.霍妮：《我们时代的神经症人格》，贵州人民出版社，2004年

来源：《改革》2010年第7期

责任编辑：奇奇