会员登录
会员注册曾天雄 卢爱国
摘 要：长株潭试验区行政管理体制改革是长株潭试验区“两型社会”建设的关键。为突破现行区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制性弊端，长株潭试验区行政管理体制要坚持渐进改革、效能优先、分层管理、创新、权威等改革原则，以准政府模式为目标选择，明晰区域行政管理组织的功能边界、合理配置区域行政管理组织财权、创新区域公共事务治理机制、区域集成发展的制度基础以及区域行政管理和服务技术。
关键词：“两型社会”建设，长株潭试验区，行政管理体制
长株潭试验区行政管理体制改革是加快长株潭城市群“两型社会”建设的关键。然而，目前的研究和实践主要聚焦长沙、株洲、湘潭三市的一体化来设计长株潭试验区的行政管理体制。从8个城市出发，深入研究长株潭试验区行政管理体制存在的突出问题及改革的基本思路和对策具有重大的理论意义和实践价值。
一、长株潭试验区行政管理体制存在的突出问题
行政管理体制是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等关系模式的总和[1]342-343。从区域行政的静态角度看，长株潭试验区行政管理体制总体上存在五个突出问题：
一是区划行政。所谓区划行政，是指建立在行政区划基础上的地方行政体制和过程。行政区划是按行政手段，对相互关联的自然区域进行人为划界。因而，建立于行政区划基础上的地方行政行为和体制具有较强的刚性约束。区划行政具有较大负效应。随着经济市场化和行政分权改革，在行政区自身利益驱动下，长株潭城市群各行政区划对经济社会的刚性约束日趋增强，不断滋生地方本位主义。
二是城乡分治。在城市和乡村行政管理上，源于路径依赖，长株潭试验区仍然残留计划体制下的城乡二元管理体制特征。该体制是建立于户籍壁垒基础上城乡区别对待的资源配置制度体系，是抑制长株潭试验区城乡一体化进程的重要制度障碍。
三是功能过大。受高度集权的传统行政体制影响，目前长株潭试验区各城市政府的权力和功能都很强大，政府组织与企业组织不分、政府组织与事业单位不分、政府组织与社会中介组织不分现象仍然很严重。
四是政绩导向。1978年以来的地方分权改革和经济效率型政府建设背景下，城市政府成为利益主体。以经济指标为主的政绩导向(而非以服务指标为主的公民导向)成为地方政府及其官员考核的主要依据。政绩的“优劣好坏”，直接决定着地方政府在国家权力关系中的地位以及政府领导人的政治前途，也影响着地方政府行为。
五是条条运行。这是我国现行行政体制的重要特征，也是长株潭试验区行政体制的重要特点。这种体制具有三个明显特征：第一，相同职能分散。按照业务单一化和职能简单化要求，政府职能设置硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能，由不同的职能部门各自负责。第二，不同权力重叠。一个政府部门往往同时具有决策、执行、监督三种不同性质的权力，政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”，既自己管理又自己监督。第三，条条管理。在职能分割背景下，相关部门严守职能边界，职能纵向延伸到底，各自为政，越到基层，条条垄断现象越来越突出，出现分割式管理链条。
长株潭试验区行政管理体制蕴含的区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制问题在实际运行中产生了许多点面效应。
1、重复建设
区划行政和政绩导向决定长株潭试验区各地方政府之间存在经济矛盾，其序曲是重复建设，包括盲目引进与重复布局。据不完全统计，20世纪80年代以来，长株潭试验区重复建设所涉及的行业超过100多个，已经从当初的制造业向几乎所有部门扩散，不仅存在于基础设施建设领域，还存在于化工、农产品加工、高新技术产业等领域。以基础设施的港口建设为例，长沙大力打造新港水运枢纽，湘潭则不断扩建“十四总码头”，株洲则重点建设“株洲航电枢纽”。在食品加工行业上，每个城市都有自己的啤酒厂，长沙有白沙系列，株洲有金狮系列，湘潭有燕京(骄杨)系列。
行业重复建设的同时，恶性竞争问题严重。如对外招商时为争夺资源，各个城市相互排挤，在减免税收、低价优惠等方面竞“价”，而厂家往往“一女嫁三郎”，在湘潭办个厂，又到长沙办个厂，还到株洲办个厂，把优惠政策和地方的行政性资源淘尽。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，有助于企业调整产品结构、降低生产成本、提高产品质量，但重复建设往往导致“规模不经济”(企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低下等)、企业之间的恶性竞争和各种短缺资源的严重浪费。产业的重复建设和无序竞争必然制约长株潭试验区产业的协调发展。
产业重复建设和无序竞争的主要根源在于现行行政管理体制弊端：条块分割和区划行政体制下，地方政府仍然是投资主体，地方政府源于政绩的内在冲动更多考虑本城市的发展，较少考虑其他城市的发展，没有站在长株潭试验区一体化的高度来规划，因而难免出现产业重复建设和恶性竞争问题。
2、地区间经济社会发展失衡
我国区域发展采取的是非均衡战略，即一部分有条件的地区先发展起来，摆脱“集体贫困的窘境”；然后先富裕起来的地区帮扶后发展地区，逐渐缩小地区间的发展差距，最终实现共同富裕。但是从实践效果看，这一战略并没有完全获得预期效应。就长株潭城市群而言，由于政府在政策扶持、资源倾斜、制度供给等方面的差异，长株潭试验区的8个城市之间经济社会发展存在较严重的失衡问题。
如图表1所示，无论是从总量还是从人均指标看，长株潭城市群市GDP都存在发展失衡状况。而图表2表明，长沙市财政收入占长株潭3市的73%；岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5个城市的财政收入约为长沙市的72%。
此外，在教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、社区建设等社会事业领域也都存在发展失衡问题。地区间经济社会发展的失衡固然有历史原因和自然资源差异因素，但更深层次的原因是行政管理体制机制上的问题。
3、跨地区性公共事务治理失灵
由于长株潭试验区各地方政府追求自身利益最大化，进行地区竞争和地区封锁，进而损害了地方政府应有的合作关系，从而出现“公用地的灾难”，导致一些跨地区性公共物品的供给失灵。主要表现为：
(1)湘江流域治理的失灵。湘江，是湖南的“母亲河”。然而，随着市场化、城市化、工业化进程的加速，“漫江碧透，百舸争流。鹰击长空，鱼翔浅底”的美景已不复存在。据《2008年湖南省环境状况公报》，全省96个水质监测断面中，达到Ⅰ类水质标准的断面有3个，占3.1%；达到Ⅱ类水质标准的断面有39个，占40.6%；达到Ⅲ类水质标准的断面有41个，占42.7%；属于Ⅳ类水质的断面有6个，占6.3%；属于Ⅴ类水质的断面1个，占1.0%；属于劣Ⅴ类水质的断面6个，占6.3%。96个断面中，功能区未达标断面仍有11个，干流中的长沙、株洲、湘潭江段水质受污染程度仍未得到较大改善。湘江污染之所以难以根治，主要源于沿岸城市的地方保护主义，城市之间、地区之间、部门之间缺乏横向合作治理机制。
(2)大气环境治理的失灵。大气是人类生存的必要条件，是不可或缺的公共物品。由于缺乏健全的合作治理机制，长株潭试验区大气环境治理也存在严重的失灵问题。据统计，长沙、株洲、湘潭3市二氧化硫、烟尘、粉尘排放量分别占全省的27.4%、28%、27.2%[2]102；同时酸雨污染较为严重，属于我国的重酸雨区。而株洲、湘潭、岳阳和常德4个城市空气质量也均未达标。(注：资料来源：湖南省环境保护厅网http：//www.hbj.hunan.gov.cn/。)
(3)跨地区基础设施建设滞后。跨地区基础设施是城市群的重要公共物品，需要相关城市共建共享。就建设实情看，目前长株潭试验区部分领域已初步实现了共建共享。特别是“交通同环、电力同网”方面已取得了积极成果。但仍存在规划落后，建设滞后问题。其背后的原因也在于试验区行政管理体制不顺，在规划设计上，城市之间的规划协调没有建立有效的机制；在权责划分上，城市之间没有明确界定建设职责，建设主体不明，不能形成有效合力。
(4)交界边缘地区发展落后。在我国特殊的行政区经济运行下，存在着一个非常明显的现象，即行政区交界的边缘地区往往发展相对落后。这一点在长株潭地区也表现得很明显。位于三市结合部位的长沙暮云与跳马、株洲白马垄、湘潭昭山与易家湾等乡镇，拥有较好的区位优势：交通便利，土地成本较低，人才信息可获得性高，接近南迁的省政府这一政治中心等，理论上该地区应该是长株潭试验区一体化的直接和首先的受益者，可事实上长株潭结合部经济社会发展不尽人意，其重要的原因在于体制不顺。由于暮云、跳马、白马垄、昭山、易家湾分属不同的城市，各地规划、政策和重视程度上的差异以及城市之间的恶性竞争使这一地区的区位优势成为经济发展的劣势。
4、城乡一体化进程滞后
由于户籍制度、就业制度、社会保障制度等方面的城乡壁垒，长株潭城市群城乡二元结构仍然明显，无论是在经济层面，还是在社会发展层面都存在相当差距。
(1)城乡经济发展失衡。居民收入水平这一指标可以直观的反映一个地区城乡经济发展情况。2008年，长株潭城市群的城市居民人均可支配收入为10286.06元，农村居民人均纯收入仅为3585.50，城乡收入差距指数达到了2.87(注：资料来源：湖南统计信息网 http：//www.hntj.gov.cn/sjfb/hnsj/200908/t20090818_68416.htm。)
按照国际城市化发展经验，人均GDP达到1000美元的时候，城乡收入差距为1.5-2.0。显然，目前长株潭城市群城乡经济发展存在巨大的差距。当然比起全国3.22、全省3.05的平均指数也许还让人感到稍有欣慰，但是对一个还刚刚起步，尚未成形的城市群来说，这种差距必然要成为其今后发展的巨大“瓶颈”。农民人均纯收入仅为城市居民的34.86%，还不及湖南省城市居民1995年的收入水平。换句话说，长株潭城市群农民的人均收入比城市居民要落后10年。这种悬殊的城乡差距无疑是长株潭城市群发展必须首先要面对的问题。
(2)城乡社会发展失衡。由于路径依赖，目前长株潭城市群在社会发展上仍然存在较为明显的城乡二元体制。以社会事业固定资产投资为例，2008年长株潭城市群在城镇教育、卫生、社会保障、社会福利、文化、体育、水利、环境、公共设施管理、公共管理和社会组织等项目的固定资产投资大都占总投资的75%以上；其中，水利、环境和公共设施管理行业的投资，城镇是农村的50多倍(见图表3)。社会公共事业投资的城乡巨大差异，直接导致农村公共物品的短缺，间接会引起城乡社会发展的加速分化，使得城市和农村两个本已异质的空间更加分离。
5、社会组织发育滞后
受高度集权的传统体制影响，目前无论是长株潭城市群还是全省各个地方政府的权力和功能都还很大，主要依赖行政机制治理公共事物，社会组织发育不够。截至2008年12月底，全省社会组织总数为15000个，其中社团约9000个，民办非企业单位4032个，基金会100个。在社会组织发展上，长株潭城市群与其他地区一样存在不少问题：一是数量偏少，力量较弱。就每万人拥有社会组织而言，法国拥有110.45个，日本拥有97.17个，美国拥有51.79个，新加坡拥有14.56个，印度拥有10.21个[3]145。湖南省属于人口大省，社会组织只有1万多家，这不仅与发达国家，就是与一些第三世界国家相比，差距较大，力量比较薄弱。二是参差不齐，发展不够规范。一些社会组织行政色彩较浓，许多社会组织是由政府部门牵头发起，政府部门和社会组织合二为一，政府职能与社会组织业务交叉重叠，使社团组织成了“准政府”的机构。有的没有依法登记，有的组织管理机构和职能不健全，缺乏正式的决策机构和民主决策的机制，财务制度尚不完善，组织管理混乱，运作不规范，缺乏社会公信力。个别社会组织甚至从事违法活动，严重影响了社会组织的声誉。三是资金和人才缺乏，发展困难。长株潭城市群社会组织主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴、会费收入等，收入来源单一。社会组织专职人员较少，大多数社会组织工作人员老化，兼职人员过多，专职人员偏少，文化素质和组织管理能力有待提高。四是体制机制不健全，法制化程度低。在管理体制上，实行双重管理，导致社会组织民间性、独立性不强；在管理机构上，大多数县(市、区)民政部门没有建立社会组织登记管理机构，没有专职工作人员，难以真正履行监督指导职能；在法规制度上，目前还没有一部统一完整的有关社会组织的法律，只有一些零散的行政性法规，导致部分社会组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定，难以得到社会认同。上述问题的存在，使得我省社会组织在独立性、自治能力和社会公益性等方面都还存在较大差距，难以承担多元治理中应履行的社会治理任务。
总而言之，长株潭试验区行政管理体制蕴含的区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制性弊端既带来地域分割、城乡分割问题，又带来部门分割、机制单一问题，最终产生资源问题和环境问题，背离了“两型社会”的价值追求。因此，如何克服地方、部门、政府本位利益，重构区域行政管理体制，实现城市之间、政府部门之间、政府部门与社会组织之间的合作治理已成为长株潭试验区“两型社会”建设能否最终实现的关键。
二、长株潭试验区行政管理体制改革的基本思路
长株潭试验区行政管理体制改革的实质是，通过制度变迁解决区域一体化与区划经济社会发展的矛盾，为区域经济社会统筹发展提供体制基础。改革长株潭试验区行政管理体制，需要合理定位长株潭试验区的功能，明确改革的基本原则并选择科学的目标模式。
(一)长株潭城市群"两型社会"建设综合配套改革试验区的功能定位
正确定位长株潭试验区的功能是行政管理体制改革的重要前提。是希望仅仅发挥区域经济合作功能，还是希望既发挥区域经济合作功能，又要发挥区域社会管理和公共服务功能，是长株潭试验区行政管理体制选择必须考量的核心问题。如果仅仅是希望它发挥区域经济合作的功能，探讨中心城市与周边城市经济合作的机制，显然不需要也不应该设计统一的管理机构。如以上海为龙头，由一个中心城市带动若干卫星城的长三角模式；以广州、深圳(从某种意义上还包括香港、澳门)两大城市为中心轴，辐射广大区域的珠三角模式。长三角模式和珠三角模式的共同特点是强调经济辐射作用而不是区域的公共管理，主要依靠现有城市政府之间的合作而不是区域行政上的统一指挥。
如果希望长株潭试验区既发挥区域经济合作功能，又要发挥区域公共管理功能，显然需要也应该设计统一的管理机构，重新调整权力和资源。如上海浦东新区管理模式、天津滨海新区管理模式。从长株潭试验区的实际情况来看，它既不同于长三角模式、珠三角模式，也不同于上海浦东新区管理模式。长株潭试验区具有独特的区情：一方面，作为核心区域的长沙、株洲、湘潭是国内外的一块独特的区域，既具有明确的地理边界，也具有久远的历史渊源，三市呈“品”字型分布，市中心相距仅
来源：《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期
责任编辑：奇奇