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会员注册贾海薇（华南农业大学公共管理学院）
摘 要：改革开放30多年，广东省县乡政府管理模式不断变革，在探索中实践着治理理论的精神价值。在县乡区域管理的现实情境中，促进与制约县乡政府管理模式变革的动力与阻力反复博弈，使得广东省县乡政府走出了一条颇具特色的创新之路，在行政管理体制改革与政府转型方面积累了一些宝贵经验。虽然未来的变革仍然面临一系列的困境与难题，但是现有的路径会对未来产生深远影响，现有的经验会对全国的政府改革产生良好的启示作用。
关键词：县乡政府，管理模式，政府改革，地方治理，公共管理
改革开放以来，广东省成为引领我国经济社会变革浪潮的先驱省份，2007年率先达到宽裕型小康；2008年在全球金融海啸的冲击下仍然保持增长，全省CDP总值35696亿元；2009年CDP总值增至39082亿元。经济发展促进了社会生活、科教文卫等领域的全面进步，并更加集中地表现在政治民主建设与行政管理现代化方面，政府管理模式顺应时代要求，在30多年改革开放历程中悄然发生着变化：以深圳为例，从1999年龙岗区大鹏镇镇长实行差额选举，到2008年发布《深圳市近期改革纲要》，明确了下一步改革的突破口——政治体制改革与民主法制建设，深圳一直担当着广东行政管理体制改革的试验田。2009年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》也指出：广东要“从经济发展单兵突进、社会发展明显滞后的跛脚式发展，转向经济建设、社会建设、生态建设、政治建设齐头并进的全面协调发展模式”，担负起社会管理和行政体制改革“先头部队”的任务，勇当“探索科学发展模式的试验区和深化改革的先行区”，并特别要在统筹城乡管理、县乡政府改革等方面取得率先突破。
具体考察广东省，30多年来珠三角城市群高质快速成长，粤东西北县域经济崛起，统筹城乡发展与产业结构调整正在推进，但是广东仍然是一个城乡差距、区域差别比较显著的省份，县乡政府管理模式仍需进一步转变。总结现有广东县乡政府管理模式的变革路径的相关经验，将会对广东未来的行政管理体制改革以及全国的相关工作产生较好的辐射作用。
一、县乡政府管理模式变革的路径分析——广东的实践探索
政府改革是一项庞大而复杂的系统工程，涉及各方利益。在新型政府治理模式的构建上，可以吸收西方国家政府治理的一些好的制度安排，但更要立足于中国现实，在现有的政治制度框架内完成自我设计与发展。因为西方政府再造是以国家已由工业化社会向后工业化、信息化社会转变，优越的经济技术水平、重视规则的理性主义契约体系、成熟的市场制度与公民社会、强有力的政府调控能力为基础的，使得政府可以放心大胆进行职能和权力转移。而我国的现实国情和行政生态环境是：市场体系还不健全，国家仍处于工业化进程中，企业社会责任感缺乏，经济制度还不规范，法制建设仍需完善，民间组织及公民社会还处于生长发育阶段，无法承担应该承担的自治责任，所以我国的政府转型与管理模式转变必将是一个缓慢渐进的过程。
改革开放30多年的成就积累，使得广东的县乡政府管理模式变革已经拥有一个可以逐渐展开的平台，服务型政府的管理理念在广东各级政府中渐已确立，一些县乡政府在职能配置、机构重组、管理方式、价值取向方面开始尝试转变，突出表现在三方面：
（一）逐渐实现由“以政府为本位”向“以民众为本位”的有效转型
“权为民所用，利为民所谋、情为民所牵”成为广东县乡政府工作的基本原则，成为对“为人民服务”宗旨的最新注解。东莞、湛江等地的县乡政府走出办公大楼，一改等着民众上门办事，而是深入企业、市场、农村走访调研，去了解“政府可以为群众办什么、怎么办群众才满意”，努力为公众服务，鼓励多元参与，重在创造发展经济的社会环境，改善政府与市场、企业、公民之间的关系，开始建立健全公共服务体系，提高公共产品的市场化程度，引入公共服务绩效评估，加强监管，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
值得推广的做法有：一是县乡政府有计划地加强对市场和非政府组织的培育和发展力度，提高市场、社会自治能力，以“加强监管、建立制度”赋予市场、社会更大的独立性和灵活性；二是县乡政府努力发展与市场、公民社会的伙伴关系，通过优惠政策激发私企和非政府组织提供公共服务的积极性，通过合同出租、拍卖、政府购买、特许经营、政府经济资助、政府参股等方式延伸政府服务，实现优势互补；三是县乡政府帮助私企、非政府组织不断强化社会责任感，建立企业自律机制、社会监督机制和绩效反馈机制，提高它们提供公共服务的能力；四是县乡政府加强自身廉政建设，发展村民自治，推进基层自治与县乡管理的协调。
以东莞市为例，它始终坚持城乡一体发展的思路，全域内统筹建设基础设施，各镇街则发挥自身的资源优势、市场优势和传统优势，“一业带一镇、一业兴一村”，形成虎门服装、长安五金、厚街家具、常平物流等一批特色产业镇，城乡差别基本消除。政府重点完善城乡居民社会保险，改善社会治安，并积极推进文化软实力建设，市、镇、村（社区）各级都建立了比较完善的体育、卫生服务网络，使得企业、社会、民众能够分享发展红利，公共需求成为政府工作的指挥棒。
（二）逐渐实现由“全能政府”向“有限政府”的有效转型
“政府本位”的“全能政府”，很难使公共利益得到全面维护与显著增进，行政行为通常高成本、低效率。要构建服务型政府，就是要将政府行为的范围限制在维持经济与社会秩序、推进公平和公共服务方面，政府能力有限、资源有限、理性有限，“无所不为”却往往导致了“无所作为”，所以政府不能替代市场，而应专注于市场失灵与社会不足的领域，实现从“全能政府”向“有限政府”的转型，有所为，亦有所不为。
现阶段广东县乡政府主要采取了以下措施：一是开始思考政府应该管理的公共事务范围，划清政府与市场的行为界限，开始弱化那些原先由政府包办但市场能担负的职能，以发展多种新型集体经济、成立行业协会等方式鼓励社会组织参与调控资源配置；二是重点强化公共产品与公共服务提供，如创造投资环境、规范市场行为、建立有序竞争、担负危机应对等；三是合理区分行政决策和行政执行，整合现有组织机构，推行“精、瘦、强”的自我塑身运动，有步骤地下移政府职权。
以广州市顺德区为例，1992年邓小平视察顺德时说：“思想要更解放一些，胆子要更大一些，步子要更快一些。”广东以顺德为综合配套改革试验区，转变政府职能，56个政府机构精简为28个，人员由1200多人减至900多人。在弱化经济管理职能后，政府投入更多精力强化社会管理和公共服务，例如在全国最早按照国家标准配置警察编制。2008年9月，顺德又被确定为广东省深入学习实践科学发展观活动试点单位，由省委书记挂点联系。2008年11月，广东又将顺德列入行政体制改革县（区）试点单位，尝试“大部制、行政三分”，政府机构由41个精简至16个，其管理模式变革的经验成为了其他地区学习的典范。
广东还在省内开始推广东莞、中山模式，彻底实行“省直管市／县”体制，大幅度精简县乡级党政机构及部门“副职”，明确规定了县级政府机构设置限额——县级党委工作部门7个以内，政府1作部门16-24个以内，乡镇综合性办事机构——特大镇不超过8个、较大镇6-7个、一般乡镇不超过5个，同时在县级倡导加大党委与行政的兼职力度，在乡镇级鼓励党委、行政一肩挑，将县乡政府职能结构重组、管理模式转变与组织机构精简综合推进，并与省市政府改革一起进行系统化整合设计，进一步推动·了县乡政府的管理模式变革，也有助于各个县乡政府改革创新成果的巩固与扩展。
（三）逐渐实现由“权利政府”向“责任政府”的有效转型
“服务型”政府要承担起社会管理者的基本责任，及时回应社会公众的需要并积极采取行动予以满足，所以政府管理模式变革是两个转变——政府从“权利本位”向“责任本位”的转变与公民从“义务本位”向“权利本位”转变的过程，从以前只强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任转变，政府先要承担责任再行使权力，并要通过责任认定与奖惩制度、廉政司法体制等，更好地约束公共权力，避免权力异化。
广东县乡政府的做法有：一是实行工作人员绩效“360度”评议制度，强化基层群众对政府工作的评价力度，干部任用与绩效评价挂钩；二是实行重要事项听证会制度，强化政府决策中的民意表达通道，改善决策透明度；三是积极发展民间组织与市场，通过契约方式帮扶社会组织成长，非营利性组织的作用初见成效；四是集中财力于公共福利事业，加大教育、医疗、卫生事业的投入与社会保障程度；五是政务公开，强化社会监督与反腐败反渎职监控体系，以廉政建设促进工作作风转变；六是建立健全突发事件应急机制，迎击非典、冰冻灾、禽流感、H1N1流感、洪水等挑战，强化公共危机应对能力。
来源：《改革》2010年第7期
责任编辑：奇奇