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摘 要：随着世界经济全球化的发展，我国区域经济一体化程度在不断加深。经济体制日益深化，市场经济不断完善和成熟。与此同时，各级地方政府在上级考核的压力下，为了获取各自最大的经济利益，竞争也越来越激烈。经济一体化与行政壁垒（地方保护主义）的矛盾日益凸现。为消除经济竞争带来的影响，适应区域经济一体化发展的需要，文章提出设立行政区域联盟的建议，以协调各级地方政府的矛盾和冲突，确保经济平稳有序的发展，实现可持续发展的目标。
关键词：经济，区域经济，一体化，行政联盟
区域经济一体化已经成为现阶段我国经济发展的一个重要趋势。但是，各规划区域内的各地方政府要真正实现区域经济合作和区域经济一体化还存在很多的矛盾以及地方行政壁垒及其地方保护主义的障碍。
因此，应当通过制定专门的《区域合作法》，从制度和法律上监督和约束地方政府的行政壁垒和地方保护主义的行为。在此基础上，进一步设立区域合作联盟加强区域合作，协调区际之间的利益冲突和矛盾，促进区域行政一体化和区域经济一体化。
一、地方政府行政区域联盟的探索与思考
（一）行政区域联盟的释义
行政区域联盟指的是在我国各规划区域，在国家《宪法》范围内，由各省市等区域内组织的民众选举产生，经中央任命而形成的区域协调管理机构。同时，中央部门设立相应的协调机构，从而构成“中央一区域联盟”二级层次的组织机构。其宗旨和目标是协调各方利益和行政冲突，指导区域内各省市地方政府的经济发展、社会规划和统筹等，以促进区域行政一体化，从而达到（实现）区域经济一体化。
（二）现阶段我国区域内地方政府合作困难的现状
各省市政府在积极展开经济合作的同时，他们又存在激烈的竞争。因此，他们之间的合作也是“形合而神不合”。比如，（1）商务和贸易：《合作协议》中规定各方，“消除限制商品流通的地区障碍，建立健康、规范、有序的市场秩序。鼓励区域内贸易的合作与发展，……促进商品自由流通。”但事实上，各省市政府仍然“各自为政”，实施地方保护，行政壁垒依然阻碍了市场的流通秩序。也影响和干扰了区域经济一体化的进程和发展。（2）投资：“各方承诺加强协调，营造公平、开放和富有吸引力的投资环境，建立透明、便利、规范的投资促进机制。支持区域内企业间开展技术、生产、投资合作，形成优势互补、协作配套、共同发展的产业布局，提高整个区域的产业水平”。而当前，各省市政府为了各自的利益，不惜成本进行招商引资，形成恶性竞争，造成重复建设，资源浪费。
（三）地方政府合作困难的原因分析
1.产业结构同化。大卫·李嘉图认为，国际贸易或者区域之间贸易的发生是由于各国或经济体的比较优势。但是，如果各国或各省之间存在产业同构，那么他们彼此之间就会形成竞争，进而会抵消和减弱不同区域之间的比较优势和绝对优势，使得不同区域之间的产业分工与互补的必要性和可能性慢慢地减少，从而使地方政府之间失去了合作的热情和动力。
2.地方经济的差异和不平衡。从经济学的角度来说，有一个“经济人”的假设，各级政府就是追逐最大经济利益的经济体。因此，“各个地方政府的官员都有着遏制本地资源外流的内在冲动，尤其是稀缺资源，因为这对他们来讲意味着‘肥水流入外人田’，他们有着地方保护和不合作的强力驱动。”
3.合作博弈的困境。博弈论告诉人们，在各方合作的过程中，由于强烈的利己动机，各方会偷偷的背离协议。即个体理性和团体理性存在冲突。具体而言，区域合作中在各省市已有的产业结构中，哪一个地方政府首先愿意自动淘汰不适合自己发展的产业企业？淘汰这些产业企业的成本谁来支付？这其中有很多问题都是难以度量和不可预期的。面对不可预期、难以度量的收益，地方政府合作的积极性会受到极大的挫伤，一系列的不确定性更是增加了地方政府合作的困难，在这种情况下，不合作往往成为它们的首选。
4.监督约束机制的缺位及其机构的缺失。（1）中央层面：缺乏中央统一的制度和法律规范。由于缺乏中央统一的对区域关系予以协调的制度规范，在经济合作过程中，暴露出各地法规规章冲突、执法依据不一、统一规划难实施、重复建设、地方保护主义、执法合作成本高等问题，甚至造成区域内部之间的恶性竞争行为。这些情况的存在迫切需要国家制定相关制度来调整和规范。（2）地方层面：存在法律冲突。地方立法权限的差异以及中央对地方的政策倾斜不同，导致地方立法方面的迥异，这些都不同程度地影响了地区间的合作。这方面比较典型的合作区域是“泛珠三角洲合作区”。在“泛珠”内的合作对象有着不同行政区域类型，其中，香港、澳门与其他九省还有着不同的政治体制及法律制度，不同体系的法律制度难免引起冲突。（3）执法方面：缺乏制度规范，司法部门参与地方封锁。在以行政区划为基础的中央和地方的分权结构下，地方政府获得了相对独立的行政管理权和较大的于预经济的能力。而且，执法部门（司法部门）听命于政府和行政命令，对政府的违法行为不敢或不愿监督；同时，司法部门效率低下，推诿渎职失职现象不断，导致企业在诉讼过程中的权益不能及时有效得到保护和保障，尤其是对于那些跨区域的企业利益损害的案件中，案件的执行较难，跨区域的企业面对地方保护主义只能望天兴叹。（4）行政组织方面：各种协议存在不足，组织软化弱化。目前，区域合作中缔结各种行政协议最主要的平台是各种联席会议，在联席会议上一般要履行缔约的程序与步骤，这就造成协议各方很难有充分的时间进行必要的磋商，也很难有充分的时间对协议条款进行深入推敲和细化。而且，在我国目前尚无成文的法律法规对区域合作的行政协议的效力问题作明确规定，很多行政协议条文本身都没有涉及协议的效力问题。区域合作的行政协议效力的不确定性在很大程度上影响了协议作用的进一步发挥。
另外，地方政府之间通过会议形式签订的协议不是会议纪要就是备忘录，而会议纪要或备忘录根本不具备法律的约束力，其执行仅凭靠政府官员的信誉以及政府官员自己的意志力，因而，潜伏着巨大的合作风险。
而且，我国各合作区域内各省市地方政府除了共同上级——中央政府以外，到目前为止，还没有一个有效的公共的组织能够对这些协议的执行进行强有力的监督，各省市地方政府也不会为了这些协议的执行而丧失中央政府和法律赋予的权力。因此，合作区域内各省市地方政府间合作的协议常常因为上述的原因而在执行的过程中大打折扣，这在相当程度上减弱地方政府合作的信心，削弱了各省市地方政府间的合作成效。
（四）建立行政区域联盟的必要性
从相关文献和具体的实践经验来看，世界范围内，大多数的西方资本主义国家，中央政府或联邦政府在区域合作中都会发挥积极有效的沟通作用和管理协调功能。但是，我国在中央层面并没有真正地设立与区域经济发展相匹配的专门的协调和管理机构或部门。为切实有效地促进区域内各政府之间的合作，最大程度地消除由于他们竞争所造成的障碍和消极影响，我们不妨设想在地方层面成立相应的行政联合机构——行政区域联盟。在行政区域联盟的组织和领导、协调下，制定有关的行政或法律约束条文，保证区域经济的持续、协调、全面地发展。
（五）行政区域联盟的模式
1.行政区域联盟行政、法律机制的支撑。（1）制定和实施全国统一的行政区域联盟的法律法规即跨区域法。为了促进区域经济发展的规范化、法制化，在《宪法》中明确规定维护国内统一大市场，即维护国家内部的产品、劳务、人员和资本自由流通。除了上述必要的区域经济发展原则性条款外，还需要制定专门的单行法，即区域经济合作的基本法。国家应制定《区域经济发展合作法》，以消除行政与经济发展、社会公平之间的矛盾。（2）完善区域行政协议机制。一要实现行政协议主体的多元化。中央政府也参与地方政府行政协议的缔结，协调中央政府与地方政府的利益。二要完善行政协议的缔结程序。
建立听证会、意见征求会等渠道，广泛收集公众和市场主体的意见和建议，使行政协议更好地体现区际民意。三要完善行政协议的内容。增加若干包括合作各方的权利义务条款、行政协议的责任条款和争端解决机制条款等。（3）加强区域立法协作。坚持法制统一的前提下，区域内各地方立法主体，以区域经济合作为平台，以实现区域法制相对统一、促进区域合作为宗旨而进行的横向协作。（4）完善区域合作行政执法合作机制。一是设立中央的区域执法协调机构。我国中央政府设立专门的区域执法协调管理机构，对区域合作中的行政执法问题进行宏观指导。二是建立区域行政执法调解和裁决机制。由中央区域执法协调机构对区域内难以协调的问题召集各方协商调解，或进行裁决并督促执行。三是建立执法信息交流与共享机制。由有关地方政府或行政机关相互通报、交流和磋商；通过政府信息公开系统，将执法依据、执法程序、执法标准、执法结果等执法信息向社会公开。四是建立诚信合作机制和统一开放的执法环境保障、维护市场经济秩序，减少区域利益冲突和内耗。
2.区域合作机构——行政区域联盟的设置。（1）在中央设立区域协调管理机构——区域协调管理委员会。设立由中央政府有关部委牵头，相关地方政府参与的专业职能机构，即相关区域经济协调管理委员会，对区域经济协调发展提出战略性、方向性的指导意见，并协调解决与国家规划、有关政策的衔接事宜，具体推进区域内规划、协调等相关问题。该机构可以设在国家发展改革委员会，也可以单独作为一个部门来设置，人员可以从各部委中遴选，也不妨考虑在世界范围内进行选拔。（2）在地方建立经济协作区发展规划协作机构——行政区域联盟。现在，各规划区域的合作机制基本上是沿袭各地方政府首长联席会议的形式。因此，我们可以考虑，首先将目前比较固定和成熟的“首长联席会议”的合作方式制度化，并在此基础上进一步提升它的职能，使之成为区域经济发展协调的中心。具体的人员组成，一般来说考虑到我国实际情况，该联盟的最高领导由中央政府直接任命或由区域合作中经济社会发展水平较高的地方政府行政首长兼任，各中心中的成员或下属的办公室人员可由相关省级部门或地方政府选派，中央和两省市政府负责协调。通过行政区域联盟的指导协调，为区域经济的发展和全国统一大市场的形成创造良好条件和平稳有序的秩序（见图—1）。
二、结束语
随着科学发展观的贯彻和落实，按照中央《全国主体功能区规划》的思路，我国区域经济会迎来一个新的发展阶段。我们有理由相信，通过制定专门的《区域合作法》等法律制度，以及设立专门的协调管理机构——行政区域联盟，建立共同的市场规则和行政体系，必将会破除行政壁垒和地方保护，有效监督和约束地方政府，协调地方政府的利益冲突和矛盾，大大促进区域经济的合作以及区域经济一体化和行政一体化的进程。
来源：《改革与战略》2011年第4期
责任编辑：奇奇