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内容摘要：东莞充分发挥扁平化行政体制的优势，积极参与国际分工，赢得了发展的机会，从一个鲜为人知的传统农业县一跃成为排名广东第4、全国第12的经济大市和全球知名的世界加工厂，城乡经济社会发展取得了显著成效。最近，我们对东莞行政管理体制改革情况进行了调研，认为东莞扁平化行政管理体制对深化地方政府行政体制改革具有借鉴意义。
关键词：行政管理体制，改革，东莞，经验
一、东莞市行政管理体制的特点和主要经验
东莞浓缩了改革开放以来我国地方行政管理体制变化的历程。1985年前，东莞是惠阳地区的一个县。1985年，东莞撤县建市(县级市)，仍属惠阳地区管辖。1988年，东莞升格为地级市，辖区不变，形成了较为独特的不设区、不辖县的地级市和直管乡镇的两级政府管理体制。
东莞行政管理体制的基本特征，在行政结构上表现为两级政府管理，行政效能高；在管理职能上表现为财权事权匹配，服务职责清；在发展机制上表现为重心下沉，镇街和村级实力强。
一是政府层级少，行政效能高。东莞现有32个镇街，其中4个街道构成城区，但没有区级政府的中间行政层次，28个建制镇属城区以外的农村地区，但没有县级政府的中间行政层次。在这种扁平化的管理体制下，市镇两级分工明确，市主要负责战略决策和监督管理，镇街侧重贯彻落实和发展经济，避免了不少地方几级政府共争资源、共上项目的无序竞争局面。少了一级地方政权，减少了行政管理层次，必然会减少行政管理成本。由于政府层级少，政令能及时落实，下情能快速地上达，行政审批程序简化，大大提高了行政管理绩效。
二是财权事权匹配，服务职责清。在看到东莞扁平化行政管理体制优势的同时，也要看到，减少政府层级并不能自动推进政府职能转变，在两级政府管理模式下，东莞逐步下放财权、事权，理顺市镇(街)两级财税分配关系，基本实现了市镇(街)两级政府财权和事权相匹配，有效增强了政府履行行政职责和提供公共服务的能力。从1996年起，东莞市对镇街采取“划分收入，核定基数，基数内外按比例分成”的财政管理体制，并在此基础上不断优化财力分配结构，建立镇街工商税收超收奖励的激励机制，对欠发达镇村提供专项资金和贷款贴息，扶持后进镇村加快发展。目前，东莞市镇(街)两级可支配收入基本达到1∶1。在收入分成基础上，明确两级政府的公共服务责任，把改善民生放在政府工作更加突出的位置，规定新增财力重点投向镇村，重点用于镇村基础设施、教育卫生、社会保障和环境保护等补贴。
三是发展重心下沉，镇街和村级实力强。不设区县的管理体制，使得东莞市更加关注镇街和村级的发展，避免了不少市(县)发展中上级政府利用行政资源重点发展主城区(城关镇)、征用农村土地资源扩张城市建成区(城关镇区)以及通过“县改区”、“镇改街”、“村改居”区划调整，“做大做强”市辖区等“城市偏斜”现象。设立地级市以来，东莞32个镇街和500多个村居的建制基本没有发生变动。稳定的行政地理格局，有利于促进区域的长期发展，形成了市、镇、村、组四轮驱动、组团发展的合理工业化、城镇化空间布局。与全国经济总量60%以上集中在地级市市辖区不同，东莞28个小城镇占全市经济总量85%以上，形成了多点发展、分布均衡的都市圈经济格局。32个镇(街)平均每镇生产总值116亿元，人口22万，其中户籍人口5万，外来人口17万，一些镇具备了中等城市规模。2007年市、镇、村三级可支配总收入分别为186亿元、176亿元和186亿元，基本各占1/3，平均每村可支配收入高达3121万元。
二、扁平化行政管理体制促进了东莞经济持续快速协调发展
东莞经济保持长期快速发展，主要是积极参与全球化市场分工和竞争的结果。东莞市镇两级扁平化行政管理体制的独特优势，也为赢取发展机会创造了重要条件。
一是促进了城市经济的持续发展。地级管理权限给了东莞较大的自主发展空间，比之县级经济，外部环境相对稳定，政策条件相对宽松，构成了持续发展的要件。地级市设立前，东莞与同为县级单位的顺德、南海发展水平大体一致，顺德更长时间占据全国县级经济榜首位置。地级市设立后，东莞发展更加迅速，而顺德、南海从县级市改为佛山的市辖区，发展自主权减少，现在两者的经济总量相加只相当于东莞的82%。2008年，东莞经济总量从设地市前的39亿元增长到3703亿元，按可比价格计算的年均增长速度达19%。
二是带动了镇街经济的快速发展。市直管镇街，镇街拥有较大的自主权和决策权，调动了发展经济的积极性和主动性。东莞小城镇经济在发展过程中形成了鲜明的“一镇一品”产业集群特征，如厚街镇的制鞋、虎门镇的服装、大朗镇的毛织、大岭山镇的家具、塘厦镇的家用电器、石龙镇的电子信息、长安镇的五金模具等，产量或出口量在全国乃至全球都占有相当份额。32个镇街全部进入全国千强镇，虎门、长安进入全国十强镇，11个镇街经济总量超过100亿元，最低的也达到了20亿元，镇街经济实力超过了不少城市。虎门、长安更是人口超过50万，产值超过200亿，具备了中等城市的规模。
三是促进了农村新型集体经济的发展。让村组集体以农村土地等生产要素直接参与工业化过程，分享发展成果，成为经济发展的重要主体，是东莞发展模式的重要特点。2007年，村组集体资产达1089亿元，占全省同级资产的1/3。东莞推动集体经济组织进行股份合作制改革，保障农民作为股东从集体资产运作获得长期收益的权利，较好地解决了一些地方城镇化过程中不注重保障农民土地权益而带来的一系列矛盾。村组集体经济实力的增强，不仅加强了农村地区的基础设施和公共服务建设，也带动了农民收入的增长。近年来，集体经济用于辖区内道路、学校、绿化等公共设施的投入占到纯收入的25%左右，有力推动了城乡基础设施的对接；村组用于治安、教育、环卫、社保等公益事业的投入，占到集体纯收入的45%左右，明显改善了农村居民的公共服务水平；农民人均纯收入中有近30%来自集体的直接分配，有35%分别来自租金和工资收入，优化了农民收入结构。2008年，农民人均纯收入12328元，居全国城市之首。城乡居民收入差距为2.45∶1，远低于全国平均水平。
四是推动形成了城乡一体发展的新格局。东莞市直管镇的管理架构，提高了以城带乡能力，对促进城乡一体发展发挥了积极作用。东莞市推进市镇统筹、二级管理的办学管理体制改革，全市高中阶段学校由市统一管理，初中由市、镇街共管，以镇街为主，小学由镇街统一管理，取消村级办学，教师工资福利由市财政统发，促进了城乡教育均衡发展。东莞市已经实现了农民医疗保险与城镇居民医疗保险并轨运行，在全国率先建成城乡一体的医保体系。建立了城乡统一的居民最低生活保障制度，低保标准达400元/月，居全国前列。正在积极推动农村养老保险和城镇居民养老保险并轨，到2010年，实现城乡居民基础养老金统一标准。重视增强社会融合，将农民工逐步纳入社会保障体系，到2009年7月，分别有42%、68%和73%的农民工参加了养老(含失业)、医疗(含计划生育)和工伤保险，远高于全国农民工的参保水平。
三、东莞经验对地方行政管理体制改革的借鉴意义
20世纪80年代后，我国普遍推行“市管县”，形成了省-市-县-乡镇四级地方政府管理体制。这一体制从资源配置上强化了市级政府的调控能力，促进了城市特别是建成区的迅速发展。但是，这种体制也出现了地级市本级与县级争利、财富日益向市级集中、财政投放重点日趋集中在市本级的现象，带来了县及县以下政府促进发展和提供服务所需要的公共资源严重不足问题，由此引发了到底是“市管县”还是“市刮县”的争论。近年来不少地方都开展了以行政“扩权强县”和财政“省直管县”为主要内容的改革，探索通过行政管理体制改革扩大基层政府的发展自主权。
事实上，从行政管理上看，可以把东莞现象看作“省直管县”的特例，与县的区别在于，它拥有地级市管理权限，因而有更大的发展自主权。同时，由于没有区、县设置，比起其它城市，它可以更加重视乡镇而非城区的发展，更有利于以城带乡，促进城乡协调发展。我们认为，东莞经验对地方行政管理体制改革有重要的启示和借鉴意义。
第一，建立扁平化的行政管理体制，提高政府效能，是地方行政管理体制改革的方向。从世界各国来看，大多数国家地方政府实行二级或三级制，相比之下，我国地方政府实行“省-市-县-镇”四级制，是行政层级最多的国家。东莞行政管理架构实现了“省-市-镇”三级制，降低了行政成本，提高了行政效率，在我国地方行政体制改革中具有较强的示范作用。目前，各地已经全面开展省直管县财政改革试点。十七届三中全会《决定》提出，有条件的地方可以依法探索在行政上省直管县的体制，这需要重新定位市和县的功能，赋予县级政府更大的行政管理权限，实行市和县分治，市县同级，各自均由省直管。建立扁平化的管理机制，是要给基层政府注入体制活力，提高管理效能，不是要通过改革提高行政级别、增设行政机构、增加行政编制、做大政府，应遵循政府机构改革精简、高效的原则。地方行政管理体制改革，不是集中资源和权力，做强中心城区。近年来，大量的县(市)改为市辖区，县(市)级政府的职能弱化，以城带乡能力减弱，城乡一体化进程受到制约，要审慎审批县(市)改区。
第二，建立财权和事权对应的财政体制，推动政府职能转变，是地方行政管理体制改革的关键。行政上的扩权和扁平化不会自动促进经济社会快速协调发展。以财权定事权，建立财权和事权相匹配的公共财政制度，推动政府职能转变，是地方行政管理体制改革的核心内容。应在实行财政“省直管县”的基础上，进一步推动以收入分成划定各级政府公共服务事权的改革，完善转移支付制度，推动基本公共服务均等化。
第三，建立以城带乡的长效机制，推动城乡一体化发展，是地方行政管理体制改革的重要内容。东莞经验表明，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，不仅要使经济发展中心适当下沉，创造集体和农民直接参与工业化、城镇化进程的机会，增加农民非农就业收入和财产性收入，让农村发展更有活力，而且政府和各职能部门的工作重心要延伸到农村，公共财政要覆盖到农村，形成城乡统筹发展的合力。
目前，许多地方都在进行“扩权强县”改革的试验，建议有关部门牵头，对此进行系统研究，总结经验，适时出台推进地方行政管理体制改革的相关政策。（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
来源：国研视点
责任编辑：奇奇