会员登录
会员注册许杰（国家教育行政学院国际教育教研部副教授）
三、治理视角下大学运营效率的重构
20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。“少一些统治，多一些治理”被当作其新的政治目标。虽然治理理论体系庞杂，概念广适，但它的核心理念已为学界所公认：首先，治理意味着政府组织不是唯一的治理主体，治理主体应是多元化的；其次，治理中的权力运行方向不应是自上而下单一向度的，不是单纯的控制与统治，而应包括上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；再次，治理应该致力于构建多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；另外，政府的运作应该适应治理的要求进行策略和技术的改变。
显然，治理理论作为一种新的理论范式，它以当代公共管理新的生态环境——政府、市场和社会的合作网络作为理论原点，以此对政府、市场和社会的关系进行了新的构建。治理是一个比政府管理外延更广泛的现象，它更强调的是多种相互发生影响的行为者的互动，要求政府部门与私营部门、第三部门以及公民个人一起解决问题，实现公共利益的最大化。正是在这个意义上，我们认为治理理论的一个重要理论特征是公共性的回归，它以现代形式肯定并发公共性的内涵。在治理理论的导引下，市场取向的大学运营效率的缺失将得以修复和重构。
（一）更新观念，确立以公共性为核心的大学运营效率观
新公共管理理论强调采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，旨在追求“3E”（economy，efficiency and effectiveness，即经济、效率和效能）为目标。其在大学组织中的推广和适用，使大学运行漠视了其组织的公共性，片面追求教育经济效益的最大化，忽视了教育的本质属性，带来了诸多的负面效应。因为经济功能并不是教育的核心价值，高等教育还具有塑造人才、文化传承以及引领完善社会发展等功能，彰显的是大学的公共性。正如世界首届教育大会所指，“教育过程、目标、结果或教育产品都不能与经济相提并论”。治理理论作为对新公共管理理论的超越和整合，突出了大学组织的公共性，确保公共性是高等教育治理的主要价值诉求。治理中的大学将把公共性作为其运营效率的首要指标或“有效的因素”，回归效率的哲学层面意蕴，还原大学的本色。
（二）创新高教管理体制，提升大学运营效率
在制度经济学出现以前，经济学理论通常将制度的存在视为自然的、无须研究的前提，资源配制的效率可以在完全的市场竞争过程中得以体现。因此，它一方面导致经济学理论建立在一个无法实现的、纯净的假设环境当中，另一方面导致经济学理论只关注于影响经济增长的直接因素，而忽略了对经济增长有着复杂性因素的影响。诺思认为，有效率的经济组织是经济增长的关键，而要保持经济组织有效率，则需要在制度上做出安排，以便造成一种激励，使个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。由于新制度经济学派的努力，最终使人们认识到制度和资源、技术等一样，是影响人们经济生活、社会生活的基本因素之一，好的制度便是人类活动的“有效因素”。囿于后发展中国家的基本国情，我国的体制改革明显地表现出“强制性制度变迁”的特征，即它主要是由政府法令、政策所引起的制度变迁过程，这实际上是一种供给主导型制度变迁。但政府本身也不是万能的，它也会有失误。新制度经济学家诺思提出的著名的“诺思悖论”——国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源——就表达了这一思想。因此，要提升大学运营效率，应依托治理理论的精髓，创新高教管理体制。
第一，转变政府职能，履行政府对高等教育的职责。治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。实际上，政府观念的更新、职能的转变、公共权力垄断局面的打破是实现多元治理、良好治理的首要前提。实施治理首先要求政府转变观念，从全能型政府变为有限政府。没有政府的自觉便没有治理，其他治理主体的形成与成熟有赖于政府力量的推动。这也是我国治理不同于西方的重要内容。同样，在我国高等教育改革进程中，政府始终发挥着重要的指导和推动作用，高等教育治理的前提是政府职能的转变。在现代社会中，政府的基本职能是保证社会公平和提供市场不能提供的公共产品，这是政府的基本责任。政府的基本职能表现在教育方面，就是保证教育的公共性和向社会普遍提供统一的义务教育。政府职能的转变意味着在高等教育领域，“为了改革高等教育体系，教育部和省级主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性”，“将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权” 。具体来说，在举办权方面，政府不再是唯一的举办者；在办学权方面，政府应当将它交给高等学校，使之成为一个独立的法人实体；在管理权方面，政府应更多地依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理学校。同时，为了更好地满足社会需要，政府、高校、社会应当合作、协商、谈判，以更好地提供公共产品或服务。
第二，改变高教权力运行模式，从集权走向分权。治理理论主张，打破政府至高无上的权威，摒弃运用发号施令、制定和实施政策对公共事务进行自上而下单一层级式管理的方式，建立在市场原则、公共利益和广泛认同基础上的政府与私营部门、第三部门协商、合作。通过向地方分权和向社会还权，构建扁平化的行政组织结构和公共事务合作网络体系，以自上而下与自下而上相结合的多中心治理，来替代层级节制与权力集中的单一的、垂直权威控制。治理理论打破了政府作为单一权力中心的“霸主”地位，重新界定自己的管理职能。管理权限制约着权力结构模式，与统治状态下政府管理权限的泛化对应的是集权，而政府管理权限的缩小暗含着其权力结构和运行模式的调整——由集权走向分权。“为了实现高校面向社会自主办学，就必须使高校成为真正独立的利益主体和法人实体，摆脱对行政组织的从属和依赖，从集权决策走向分权决策。”为此，应根据治理主体的多元化，将政府对大学的管理职能进行分解：一部分下放给地方政府，一部分转移给市场主体和社会中介组织，一部分下放给大学。在这一过程中，还应当防止地方政府“截留”中央政府下放给高校的办学自主权，使改革一步到位。只有这样，才可能真正赋予大学独立的法人地位和学术自治的权利，并避免将大学的特质——自主权、法人地位和学术自由掩埋于政府与市场的影响之下。
第三，培育和发展社会组织，形成政府的权威制度、市场的交换制度和社会的志愿制度相结合的复合式的制度安排。非营利组织是弥补政府和市场缺陷的第三种力量。治理理论特别强调了非营利组织是治理过程中的重要参与者，它在凝聚社会资本，吸纳整合社会各阶层的利益要求，提升公民的使命感，以及开拓满足公众需求的新的治理空间方面都有重要的作用。目前我国的非营利组织较改革开放前有了很大的发展，但由于起步晚、行政干扰大、缺乏相应的法律法规保障、自我管理能力差等，独立性和自主性的发挥还不理想，成为目前政府、市场、社会复合制度安排中的最薄弱的环节。政府要培育和发展社会组织，并采取适当的形式向社会领域分权，主要包括：允许各种类型的非营利性社会组织参与提供原来由政府负责的高等教育产品，形成政府与非政府的社会组织共同提供公共高等教育产品的格局；政府应培育和引导教育中介组织的发展，把教育中介组织作为高等教育领域社会自治的重要力量，明确教育中介组织的法律地位；赋予公众参与高等教育的公共治理的权利，赋予公众对公共高等教育的选择权和对于教育的公共治理决策的参与权；政府有责任加强对非营利社会组织行使公共教育权力的激励与监管，并通过建立公益信托制度，把政府管不了和管不好的公共教育事务通过授权、委托方式交由非营利性社会组织承担。
第四，建立政府与大学之间的信任、依赖、平等的合作关系。合作是治理理念的核心。网络治理强调，多中心的公共行政者通过制度化的合作机制，可以相互适应目标，共同解决冲突，彼此增进利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。治理的本质在于，它所偏重的机制并不是依靠政府的权威或制裁，治理过程的基础不是控制，而是协调；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。因此，“合作”是治理中的大学自主价值选择基础。它的引入将引起政府与大学关系的改善，传统和现行的以政府为唯一权力中心的高等教育领域将出现一种前所未有的现象：政府、大学和其他高等教育的利益相关者共同治理——“共治”的新模式，最终使政府对高等教育的管理权力出现了分化，进而形成一种多主体共享权力并互相牵制的“平衡”格局。由此带来了政府对高等教育的价值选择方式的改变，不再是将自己的政治意志强加在大学组织之上的“价值给定”，而是趋向于采取妥协、合作的运作机制，把政府的政治理想与大学的价值追求整合起来，使二者在利益取向上由冲突到平衡，通过对高等教育的共治，实现“双赢”的目的。
注释：
①转引自陈如平.效率与民主——美国现代教育管理思想研究[M].北京：教育科学出版社，2004.20.
②[英]约翰·怀特.再论教育目的.李永宏等译[M].北京：教育科学出版社，1992.17.
③李福华.高等教育资源利用效率研究[M].北京：北京师范大学出版社，2002.4-5.60.
④⑤朱新梅.政府干预与大学公共性的实现：中国大学的公共性研究[M].北京：教育科学出版社，2007.75.88.
⑥⑦戴晓霞.高等教育市场化[M].北京：北京大学出版社，2004.19.23.
⑧Hood，Christpher.Public Service Managerialism： Onwards and Upwards， or Trobriand Cricket Again[J].The Political Quarterly， 2001， 72（3）：300-303.
⑨Barry Bozeman.Public Value Failure： When Efficient Markets May Not Do[J].Public Administration Review， 2002， 62（2）： 157.
⑩欧文·E·休斯.公共管理导轮[M].北京：中国人民大学出版社，2001.24.
张成福.论公共行政的“公共精神”[J].中国行政管理，1995，（5）：15-17.
[美]珍妮特·A·哈登特，罗伯特·A·哈登特.新公共服务.丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004.74.
劳凯声序.许杰.政府分权与大学自主[M].广州：广东高等教育出版社，2008.2.
Clarke.J.Doing the right thing：managerialism and social welfare[M].Paper presented to the ESRC seminar， Professionals in Late Modernity， Imperial College， London， 1995.26.
Handy， C.Taken for Granted？ Looking at Schools as Organizations， for the School Council [M].York： Longman， 1984.26.
Haag.D.The Right to Education： What Kind of Management？[R].UNESCO， Paris， 1982.33.
中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京：高等教育出版社，2003.349.
卡尔·J·达尔曼，让-艾立克·奥波特.中国与知识经济[M].北京：北京大学出版社，2000.76.
俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2000.87.
来源：《国家教育行政学院学报》2010年第9期
责任编辑：奇奇