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摘要：市场经济体制建立使市场机制能够发挥作用，但政府的调控作用有时更大。政府又是一个层级多的大系统，地方政府在履行职责时往往因要解决当前问题热衷于做增长的“投资人”，并且逐渐形成以行政辖区为范围的经济体系。不同地区的经济体系之间的交易需要平等的市场来配置资源，可地方政府这种特殊的“投资人”却偏好借助行政指令来实施配置，于是市场机制与各级地方政府行政指令发生矛盾。这个矛盾引发区域之间的协调困难，因此，需要构建新的以国民公共经济利益为导向的跨区划公共经济管理体制。
关键词：行政区划，国民公共经济利益，跨区划公共管理体制
改革开放以来，随着我国市场经济体制改革的日益推进，经济的不断腾飞，区域经济也得到了飞速发展。但在行政区划的影响下，我国地方政府形成了以行政辖区为范围的经济体系。其对市场经济机制功能的实现造成了较大的妨碍，使区域经济发展的自然经济规律(市场平等的横向联系)与行政区经济运行体系(纵向的经济管理方式)的矛盾日益突出，严重阻碍了我国经济更好、更公平、更稳定地发展。要解决这个矛盾需要建立跨区划公共经济管理体制。这个体制是社会经济发展而导致的许多问题所产生的迫切需要。
一、行政区划的内涵与基本理论
区域是一种客观的空间地理存在，人类社会的任何生产、生活和管理活动，都必须以一定的区域空间作为载体和依托，政府的公共行政和公共管理活动亦不例外。但是根据人类的生产、生活和管理活动的不同性质及研究对象的不同，区域又可划分出不同的类型，一般有自然地理区域、政治区域、经济区域、行政区域等类型的细分。而行政区划中所指的“区域”是由一个国家最高权力组织及管理机构来进行的行政性区域划分，其本质上是国家权力再分配的一种空间投影。所谓行政区划，简单地说。就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府管理的形态。
从我国行政区划的历史来看，它有一个产生、发展的演化过程，由此也就形成不同的行政区划类型。这大致历经了三个阶段：(1)传统的城乡合治，并形成以地域型政区组织为唯一标志的相对单一发展阶段。即选择该区域中的中心城市或某个城市设立统治和管理机构，来统一领导该城市和周围其他的城市和乡村。(2)近代的城乡分治，并以城市型政区的出现为标志。构成地域型政区与城市型政区合理并存格局的发展阶段。近代以来。由于城市的人口越来越多，规模越来越大，各种事务越来越复杂，社会、经济问题也日益严重，各国逐渐认识到城市对整个国家的重要意义，遂开始设置单独的管理机构即城市政府，将其纳入权力体系。(3)现代城乡分治，并以城市型政区地位的逐渐提高，同时多种政区类型并存为主要特征的多元化发展阶段。目前看来，我国的政区类型有一般地域型政区、城市型政区、民族区域自治型政区和特殊型政区四种。具体来说，在我国行政区划类型管理的四大组织体系中。构成地域型政区类型的行政区划单位是：省、地区(行署)、县、乡；构成城市型政区类型的行政区划单位是：直辖市、地级市、县级市、镇：构成民族区域自治型政区的行政区划单位是：自治区、自治州、自治县、民族乡：构成特殊型政区的行政区划单位是：特别行政区。不同的行政区类型形成了不同的行政区划的行政模式。
行政区划作为政府治理的一种形态，在我国有以下一些类型特征。
第一，治理主体单一中心。在行政区划模式下，政府是管理国家和地方行政区域内部事务的唯一主体。从本质上讲，行政区行政这种政府治理形态，是一种垄断型统治行政模式。政府不局限于管理其辖区内的公共事务。也要管理经济、社会、政治、文化和生活等方方面面的问题。政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了行政区域内部的大小事务。政府不仅办企业、办社会。企业也办社会。所有的组织都效仿政府成为一个全能的机构。政府成为“无限责任公司的唯一出资人”，承担所有活动的完全责任。
第二，权利运行的封闭与单向性。行政区划模式强调政府管理权力运行的单向与闭合性。政府权力在其行政辖区内按照自上而下的单向方式运行，由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构，严格按照“下级服从上级、地方服从中央的原则”办事。且地方政府的权力只能在其辖区内发生作用，地方政府也就只关心其辖区内的事务。于是，权力运行的向度也直接决定了政府间的关系。地方政府只服从上级政府的安排，按照上级政府的指令办事。政府间的联系也只限于上下级政府之间，同级政府之间即使是属于同一上级政府的同级政府之间也很难发生直接联系。“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制成为起主导作用的基本法则，各地方政府似乎是一座座“孤岛”，纵向联系基本代替横向联系从而形成了块状的、孤立的分割格局。
第三，治理机制的单一性。在行政区划管理模式下，科层制是唯一合法而又合情合理的组织形式，在公共事务的管理上，官僚机制是治理活动的主体，排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制。虽然社会经济的发展是离不开政府治理的，但如果政府的统治行政过于注重权力等级间的森严界限，政治和行政命令的上下通畅，管理层次和管理幅度间的僵化统一，导致社会秩序的过于静态均衡，那么必然会严重窒息社会的生存空间和其他行动主体的积极性，阻碍社会公共经济问题和公共事务的及时、快速和有效治理。
二、市场经济体制下不能过于依靠行政区划来发展区域经济
市场经济的性质要求经济活动主体必须是平等自由的，但如果过大的行政权力直接干预经济，不仅妨碍市场经济机制功能的有效发挥，还会使政府保障的公平、公正原则难以实现，加大贫富悬殊的程度。本来政府是建立、规范制度的主体，但各地政府都能够在自己区划内进行制度安排的竞争，他们不断的制度安排和创新将使其行政权力的影响更加扩大，在目前的行政区划模式下，很自然的，经济竞争成为各级政府工作的中心。为了竞争获胜更需要把权力紧紧握在手中，所以，经常会出现，在涉及两个以上的地方政府的经济竞争中，本来运用市场手段可以解决的问题。往往则会演化成行政手段的直接干预。于是在经济利益的驱动下，地方政府的直接介入使得经济竞争常常成为政府间的竞争。
1.史和体制上的原因导致行政区划下的地方政府成为经济主体。我国的历史上，政府一直是国家经济的主体，这种惯性在短期内是很难打破的。虽然经济体制、行政管理体制等方面的改革初见成效，但是长期以来形成的定性思维很难突破，政府从思想上很难把权力分向市场等其他领域。
改革开放以来，中央不断调整与地方关系。地方政府的独立性增强，也有自己的利益，成为相对独立的利益主体。地方政府由计划经济体制下单一的服从角色开始向双重角色地位转化。一是地方政府作为国家利益的直接代表者，代表国家管理地方经济，执行中央的各项政策，协调本地区与中央政府在社会经济发展中的矛盾和问题，服从全局利益、国家利益。因而从原则上说，地方政府是国家利益、全局利益的服从者。同时，地方政府作为区域的一级机构，既是地区经济活动的主体，负有发展本地区经济的责任，又是局部利益的支配者，有着本区域所要追求的利益目标以及谋求地区发展的价值取向。二是地方政府作为全局利益、国家利益的服从者，它要受制于中央政府的宏观调控，或者说，它是宏观调控的对象；同时，作为地方利益、局部利益的支配者，它又行使着部分调控权力。地方政府所处的这种双重角色地位给地方政府运用行政权力保护本区域利益提供了可能性。于是地方保护主义已成为一种普遍现象，由单一行政手段发展成为采用经济的、行政的甚至司法手段来进行经济竞争。
2.行政区划下的地方政府经济竞争必然会运用制度性手段。区域竞争加剧，地方政府就会尽量保护本地资源和人才、企业、品牌与市场，防止外地商品和服务进入本地市场影响本地的经济利益。地区领导为了获取最优政绩，面竞相出台各种限制性制度。各个地方政府为了促进本地社会经济利益最大化，在制度的选择上，总是会选择能够促进本地社会经济发展和使本地与其他地区的竞争能处于优势的制度，其他地区也按照这个逻辑来设计和安排制度。势必导致地区之间在制度选择和安排上的竞争，甚至设置种种制度性壁垒垄断各类资源，提高进入成本以阻止其他地方商品与服务的进入。
由于市场经济的力量也是存在的，所以，目前我国商品市场的壁垒己经逐步弱化，但在烟酒、汽车等利大税高的领域的封锁和保护依然严重。劳动力、资金、技术、产权等要素场的制度性壁垒依然存在。为防止外来的企业与产品进入本地市场，人为设置很高的门槛，如各类准入制度，产品销售许可证、各类卫生包装标准或技术指标等。而且近些年来制度化壁垒的组织化程度明显提高。以往制度保护措施主要有相关部门分头实施，组织化程度较低。而现在一些地方专门成立了专职的队伍，从工商、税务、技术监督、防疫等部门抽调人员集中办公，形成完整的组织体系，且扩展到运用司法手段。
3.行政区划地区间竞争制度收益。也是为了获取潜在的制度收益。如果没有潜在的制度收益，地方政府就不会出台新的制度或者优化原有的制度结构。地方政府是独立的利益主体。只有独立的利益主体才能获得制度供给的收益。也只有获得制度创新的收益，地方政府才会不遗余力的来优化、创新制度，供给能够获得较大边际收益的预期制度。由此可见，通过地方政府在保护地方利益前提下的制度创设，为资源的自由流动与竞争设置了层层障碍。这种制度化壁垒造成了市场分割、重复建设、产业同构，各地都形成了大而全、小而全的经济体系，而且争相发展利高税大的行业，造成了资源的严重浪费，严重阻碍了要素的合理流动。所以，跨区划公共经济管理的核心是要促进市场统一，尽量减少制度壁垒，形成公平、公正和充分有效的市场竞争机制和环境，并使得公共经济利益得到保护。
4.行政区划下的地方政府管理必然使公共物品供给不足和公共事务治理失灵。由于各个地方政府追求自身利益最大化，进行地区商务大战与地区封锁，进而损害了地方政府间应有的合作关系，从而出现“公用地的灾难”，导致一些跨地区性公共物品的供给失灵，甚至本地的公共品供给也严重不足。
三、构建跨区划公共经济管理体制的原则
所谓跨区划公共经济管理，是指为了增强政府协调经济发展、解决地区问题的能力，在现实行政区划分割情况下。各地方政府本着自愿平等、互惠互利、优势互补、市场主导的原则，通过制订与跨区划相关的法律法规和行政文献作为活动原则，建立跨区划的合作体，形成政府间的有效联结，相互联系、合作的政府，目的是共同承担本合作体内的公共服务职能和公共经济管理职能。构建跨区划公共经济管理体制的原则如下。
1.促进政府间形成良性的竞争与合作关系。跨区划公共经济管理体制是一种良性运行的市场竞争体制，可以使地方政府以开放、竞争的心态去推动本地经济与社会发展，学习进步，推动创新，改善环境和激活市场，促进经济社会大发展；还可以促使地方政府转变政府职能，强化服务意识，提高服务水平，增强政府的责任意识。形成政府间有效合作的协调机制。就可以在发达地区和不发达地区的地方政府之间找到政策取向、资源配置、经济技术交流、等领域进行更广阔的协调与合作，这个原则对于协调区际关系具有极其重要的现实意义。更重要的是，政府间通过长期合作，一方面会形成互相学习和信息获得机制，可以不断增强自身的竞争力和提高公共管理与发展水平；这个还可以不断降低社会经济的交易费用，实现各方共赢，最终有助于增进全社会的福祉。
2.实现资源的优化配置和提高当代中国整体的竞争力的原则。构建了跨区划公共经济管理体制，会有助于进行合理的地区分工，使市场竞争和合作成为促进地区经济利益实现的重要手段；有助于推动地方政府相互开放市场，撤销阻碍区域经济合作的藩篱。从而建立全国统一、开放、竞争、有序的市场，使市场在资源配置中真正发挥基础性作用，最终实现资源的优化配置和实现经济效益最大化。构建跨区划公共经济管理体制，就会有助于地方政府间通过密切的协调与合作以实现各方共赢，通过互相学习以适应外部环境变化，最终提高整个国家的竞争力。
3.完善政府间关系原则。由于国情不同，世界各国的政府间关系有差异。一些国家的制度设计对于保障国家统一、民族团结、经济社会健康发展等，都起到了积极的促进作用。而一些国家的制度却束缚了地方政府的积极性和主动性，使各级政府无所作为，也有一些政府给地方太大的自主性，使之各自为政，结果陷入发展困境。甚至导致国家解体和民族分裂。实践也证明，无论是单一制还是联邦制，地方分权与协作对于促进政府效率和政府善治都具有积极作用。通过对政府关系与治理绩效进行比较研究，借鉴和吸收一些合理因素，对于完善当代中国的政府间关系无疑大有裨益。
四、结束语
可以说传统的科层制面对区域公共问题大量出现已力不从心，这就意味着科层组织结构的管理体制需要完善、丰富。当今社会，知识经济的到来不仅改变了各种生产要素的原有地位、使之重新优化组合，提高了效率，而且，还改变了我们这个社会的组织运作方式，于是，组织结构呈现出扁平化、虚拟化、网络化、弹性化等特点。
跨区划的管理体制是政府组织形式变化的必然。政府主要是“掌舵”而不是“划桨”。进一步说政府主要是授权而不是具体的服务，即政府的行政专家及领导者在管理中不应事必躬亲，而应善于授权，注重发挥服务对象——公众的主动性，鼓励公众参与管理。政府还可以是以市场为导向的政府，通过市场力量来进行变革，即政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制。政府运用一系列促进市场运行的措施来规范市场。调动社会组织与个人的积极性，注重市场机制和行政机制的有效结合，以市场为依托。提高行政管理效能。
如果这些变化能够实现将使得跨区划公共经济管理成为适应现代社会组织变革的管理形式，使之能够与科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等建成混合机制，成为多中心、弹性化、网络化、开放化的治理体系。这将使现在区域发展的公共经济管理中的问题能基本解决。
来源：《理论月刊》2010年第7期
责任编辑：奇奇