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【作者简介】陆春萍(1976-)，女，甘肃兰州市人，西北师范大学政法学院社会学系副教授，社会学博士，硕士生导师，研究方向为组织社会学、社会政策与社会工作。西北师范大学政法学院社会学系，甘肃兰州 730070
【内容提要】政府购买公共服务在中国的发展经历了向西方社会管理制度模仿学习的阶段到适应自身社会发展的阶段，中国独特的制度化环境营造了政府购买公共服务的合法性机制，并在实践领域中开拓了一系列组织创新机制。
【关 键 词】政府购买公共服务/制度化/合法性机制
［中图分类号］C931.2［文献标识码］A［文章编号］1008-7672(2010)04-0102-07
“政府购买公共服务”已经成为我国基层政府进行社会公共管理的一种普遍采用的制度，是政府职能转变的主要方式。“政府购买服务”被视为治理公共服务体系供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下问题的一剂良药，甚至一些学者将其视为中国公共服务体制改革和服务型政府建立的必由之路。“政府购买服务”在中国的发展，经历了向西方社会管理制度模仿学习阶段到适应自身社会发展并逐步改造与创新的阶段，直至演变成一种适合中国社会的规范机制。而这期间此项制度实践的过程是中国政府职能转变和民间社会逐步发育所造就的制度化环境共同培育的结果。
政府购买服务首创于英美国家，而后被包括中国在内的世界许多国家吸纳接受。众所周知，不同国家有不同的政治制度与社会环境，那么为什么“政府购买服务”可以被不同国家所接受而出现组织趋同现象呢？新制度主义社会学家迪玛奇奥(P. DiMaggio)和鲍威尔(W. Powell)认为有三个机制导致了组织趋同性，包括强迫机制、模仿机制和社会规范机制。①其中模仿机制中的制度化模仿可以很好地解释“政府购买服务”为什么被中国政府所认可。因为制度化模仿有一个合法化的机制，大家都承认社会中某些组织形式或做法是好的、是合情合理的。如果一个模式是成功的，此模式的专业和价值标准会广泛地被其他组织所模仿。②政府购买服务的这一措施，已经被西方国家广泛接受，被认为是一种提升公共服务质量与效率的好做法，所以也被处于全球化过程中的中国所模仿。中国在实践此制度过程中，不可避免带有制度模仿或制度移植的印记。而中国有不同于西方的制度环境，因此同样的“政府购买服务”的模式却带有中国国情的自身特点，这样“政府购买服务”在中国的实践中具有制度创新的特点，不完全是照抄和照搬西方的模式，也并没有被西方的模式所束缚，而富有自身独特的制度实践过程。
一、向西方进行制度模仿阶段
政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标。
美国是较早实施政府购买服务的国家，其起源于20世纪60年代末70年代初。“在大社会思想指导下，联邦政府致力于减少贫困和灾难，政府动用了大量公共资金来支持非营利组织提供各种社会服务。1979年，大约有55%的服务是州政府和非营利组织通过契约的形式购买其服务的。”③美国政府购买社区服务的运作方式是由政府提供资金，社区非营利组织承包服务，社区委员会监督服务。这种政府和民间机构合作模式也是美国政府对社区投资的主要方式，大体都有从实务救济向政府购买服务方面的转变。公共服务的合同外包等方式被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段，也是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式。在美国除了政府和非政府组织的购买合同外，政府也与私营组织进行合同外包。例如，美国大多数州在心理健康方面实行了政府购买服务的制度，这样避免了政府的官僚制，可以让心理健康服务更适应当地社区居民的需要。④在美国合同外包的领域还包括高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营。⑤服务外包虽然被应用在不同领域，然而服务外包已经是各个州政府所采纳的有效普遍方式。⑥
目前，政府购买服务已经成为一种国际趋势，欧盟于1992年颁布了《公共服务采购指南》，将电子政务及相关服务、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买的范围，凡是价值超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。据统计，在1978至1979年间，欧美发达国家私营公司和民间非营利机构与政府以合同方式承包的社会服务分别占全部社会服务的35%和8%。⑦
这些现象表明在20世纪60、70年代诞生英美两国“政府购买服务”的新公共管理模式已经迅速扩展到西方世界。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
因此，政府购买服务的措施是西方公共行政改革的一项重要制度创新，中国也不可避免成为全球化浪潮中的一员，这种新公共管理模式很快被中国所接受和应用。从“政府购买服务”的历史演变过程来看，当有越来越多的国家采纳了此项制度，这一制度就成为广为接受的理性组织形式，形成一种观念制度的力量，被其他组织所模仿。新制度代表人物迈耶认为外部压力导致制度同形，很多组织要不断的内化各种合法性要求，与周围的制度环境同形，由此造就了全社会范围内正式组织的制度同化趋势。⑧因此，此项制度被介绍到中国后，从20世纪90年代部分地区的试点到“十一五”期间“政府购买公共服务”已经成为我国部分地区，如上海、北京、深圳等公共服务改革的主要思路之一。因此，在新制度视角下看待政府购买服务的发展过程，呈现一种全球逐渐扩散的趋势（见图1），此项制度从西方诞生向中国的传播，而中国地区经过上海、北京、深圳的试点后，又正在向全国政府公共管理领域铺开。
而在中国对“政府购买公共服务”这种制度接受的过程是一个组织学习、适应以及创造的过程，这种制度的模仿不完全是国际化环境的影响，更重要的是有自身内因的促成。
二、政府购买公共服务制度化环境的形成
制度化指组织是处于社会环境、历史影响中的一个有机体，组织的发展演变是一个自然的过程，是和周围的环境不断地相互作用下不断变化、不断适应周围的社会环境的自然产物，而不是人为设计的结果。⑨新制度主义认为合法性机制是组织生存和发展的主要制度化因素。新制度主义理论中的合法性机制(legitimacy)是指一个组织在其规范、价值观和信仰的环境系统中的行动被认为是合意的、恰当的和适宜的一般看法。所以外部的法律制度、文化期待、观念制度成为组织适应外部环境主要约束力量。⑩政府购买服务的模式在中国的普遍展开，是其制度化环境的形成，在外部来讲是全球化浪潮中政府公共服务趋势发展的推动作用，对内来讲是政府主动寻求职能转变的政治诉求。从内外同时形成了政府购买服务的合法性机制，从而营造了其制度环境。新制度经济学认为，国家对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。(11)而中国的改革一直是政府发起和主导，所以由政府确立制度创新的内容和范围。因此“政府购买服务”是政府主导的制度化过程。制度化进程是一个适应的过程，是一个不断创造现实的过程。(12)
改革开放，政府放权于社会，单位制的解体，使原来政府大包大揽的许多社会服务的职能释放到社会，政府职能发生转变，迈向服务型政府，政府从全能政府走向有限、有效的责任政府，从单向管理政府走向合作治理政府，积极尝试公共服务的社会化改革。因此，政府不但进行自身职能的转变，并且还主动培育民间组织，让其承担社会服务的角色。政府将部分公共管理及服务事务从政府部门剥离，改由向民间组织购买，这一做法完善了公共服务的体系，一方面推动了政府职能的转变，另一方面促进了民间组织的发展。社会服务如今正变成由政府资助的第三部门来提供，主要模式有第三部门独立提供公共服务和第三部门与政府合作提供公共服务。形式有民间组织与政府签订承包合同、接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策，引导公共服务社会化。
图1政府购买服务全球扩散趋势
另一方面，民间组织承担了公共服务的许多职能后，可以带动居民参与社区建设的积极性，广泛地动员社区资源，增加社区居民之间的合作和信任。而且社会组织与政府的关系越来越紧密，成为工作伙伴，非政府组织越来越向政府寻求资金，成为服务的主要购买者。所以在这种环境下政府很好地利用了民间组织，把它作为一个会下金蛋的鹅。(13)因为，从某种角度来讲，民间组织是公民社会的孵化器，是社会多元化和民主化的主要推动力量，世界范围内多国政府也越来越通过民间组织提供社会服务。正如中国政府一直在提倡“小政府，大社会”的理念，政府向社会组织购买服务无疑是这一理念的最好体现。政府已经意识到，有些事在成本、机制、效果上没有民间组织做得好，政府购买服务则使得政府与民间组织形成互惠关系，其结果是节约行政成本、造福广大群众。
三、社会服务领域的组织创新
虽然“政府购买服务”开始作为一项西方社会公共管理方法被我国所接受和引进，但为了适合国情，我国进行了一系列的组织创新。
第一，民间组织成为政府购买服务的主要承担者。2008年底，中国登记注册的社会组织总量接近40万个，其中社会团体22万个，比上年同期增长6.3%，民办非企业单位17.8万个，比上年同期增长3.5%，基金会1390个，比上年同期增加21个。(14)政府购买社会组织提供的服务在提高资源配置效率、促进政府转变职能、参与社区建设等方面发挥着积极作用。政府购买服务能促使社会组织更好更快的发展，发挥应有的作用。政府要挖掘和发挥好社会组织的作用，加大对社会组织的投入，采取政府购买服务的办法，有利于放大行政的效果，给社会提供更好的服务。
社区民间组织承担公共服务的职能已经在中国部分地区铺开。例如，上海社区建设中实行“两级政府、三级管理、四级网络”的体制。由政府主导建立了一些社区非盈利组织，解决由于单位制解体，释放到社区中的大量社会问题，重整社区功能。依托社区非盈利组织，建立社区公共服务供给制度体系。例如上海静安区87家社区民间组织，近2500人从业服务人员，承接政府部门社会事务性工作就有50余项；每年政府购买民间组织服务金额达千万元；惠及人员达万人（次）。(15)更为重要的是，各级政府在充分认识到社会组织服务提供的绩效和专业水平后，主动把大量政府承担的、且适合社会组织承接的职能和事务剥离出来，交给相关社会组织管理。
上海市政府按照“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的创新机制来购买服务，效果显著，之后着力于建立长效机制，在整个上海辖区内进一步推广和应用，为此市人大常委会制定《上海市政府购买服务条例》。上海市购买服务的领域从交通协管、河道保洁、绿化、社区养老、纠纷调解等领域，逐步扩大到更多的领域进行政府购买服务措施，上海市政府购买服务的部分领域和典型组织案例如表1所示。
第二，“政府购买服务”需要政府财务体制的创新。公共财政的合理安排是政府购买服务顺利推行的重要保障。购买服务是我国民政系统进行的一项改革，是一条实现财政效力最大化和公共服务优质化的途径。在公共物品的供给上采用诸如合同承包、代理制、招标等市场办法，确立节约成本、提高效益的激励机制，最大程度地约束政府的财务支出，把纳税人的钱用在最有效益的地方。要使购买服务规范化和制度化就要在公共财政预算中增加对购买公共社会服务的预算，体现民政开支的效益化。这种国有资产民营化，改变了民政部门对公共资产的直属、直办、直管的模式，用委托经营购买服务和项目订单的支出模式提高服务的效率。实现“花最少的钱、办最好的事”的民政经费运行目标。
第三，社会工作体系的日臻建立。政府购买服务在西方国家被广泛推行的一个重要原因是社会拥有众多的专业的社工组织。其中重要的一个特点是社工组织作为社会服务联合会的团体会员，承担提供社会服务的主要功能，在西方社会，社工组织大多实行“行业自治”，能较独立向社会提供服务。而中国的社会工作体系现正处在建立和逐步完善的过程中，尤其是政府购买民间组织服务已经向纵深推开并正在形成有特色的运行机制，是借推进社会工作专业、社会工作人才队伍建设展开的。社会工作者具有专业化和职业化的特点，是现代社会福利制度的执行者和公共服务的传递者，社会工作者是非营利社会组织的主力军。上海结合社会工作与社工人才建设，购买岗位与购买项目结合，形成政府向民间组织购买社会工作服务体系。购买的范围包括司法矫正、吸毒人员、问题青少年及社区服务等社会工作领域。而政府购买服务以及购买公益性岗位都是促进就业的好办法，同时还可以促进社工人才队伍建设。
而中国的大多数社会工作组织都在人、财、物上与政府有千丝万缕的联系。有些地方由政府直接建立社工组织，并由政府招聘社工，所以多数带有准政府的特点。许多社工组织作为公共服务的承担者，难免在运作上依赖政府的资金的支持。
四、中国组织创新的特点和存在的问题
对于“政府购买服务”，中国从西方进行制度模仿到自身的制度创新有其自身的特点，尤其是在公共服务领域，政府主动培育了民间组织，使民间组织成为承担政府购买服务的主要力量，这不同于西方的“政府购买服务”，在西方“政府购买服务”主要依托市场化机制，是私营组织承担还是非营利组织承担主要是靠竞争机制。而在中国由于民间组织的力量比较薄弱，需要一个政府主动培育的过程，而不是像西方有一个自然形成的市民社会的传统，因此没有大量出现独立的民间组织。另外，中国目前还处于是一个强国家、弱社会的形态，政府的主导性和主动寻求变革的态度，引发对西方“政府购买服务”的学习、模仿和组织创新，但同时也存在一些问题。
第一，非营利组织的非充分竞争，绩效责任难以衡量。中国许多社会公共服务的购买订单不是在充分的市场竞争下订立的，政府购买服务的合同外包更多是关系而不是市场竞争得来的，还有很多是通过双方彼此熟悉，以协议的形式签订，这样也会产生寻租行为。例如，当下正在进行医疗改革，也进行了公共服务外包，其中很难避免“暗箱操作”。同时由于提供服务的社会组织数量不多，政府向“社会民间组织”购买服务时，供应方也仅此一家，毫无竞标可言，并由此带来了服务质量和费用的合理性以及资金的透明度等一系列问题。所以，政府应该公开招标购买社会服务，政府首先要向社会公布社会福利服务的预算，公布购买服务的价格、服务的数量和服务要求。让那些从事社会公共服务的非营利部门通过投标的方式，竞争上岗。
第二，绩效评估不足。政府购买服务后的项目绩效评估有待完善。绩效评估需要通过科学的方法、程序和标准，对购买公共服务的部门成就、业绩做出客观、准确的评价。内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出的比率、服务质量等方面。政府作为监督者，应分期拨款以控制服务质量。还应建立社会评价体系、公开的政务体系和良好的沟通信息网络体系。
政府购买服务是政府公共服务领域职能变革的一项重要举措，政府的角色不仅仅是管理者，还是购买者、顾客和监督者，“政府购买服务”无疑已经成为中国政府实施公共管理的一项重要措施，范围已从经济发达地区的大中型城市向内地较发达地区的城市推进，政府购买的领域也在逐渐扩大，服务的承担者也趋于多元化，在竞争中私营企业和非营利组织共同承担政府职能转变出去的任务或职能，逐步规范市场运作机制。此项制度势必会在中国更大范围内发展和应用。
注释：
①Paul J. DiMaggio & Walter Powell, "The Iron Cage Revisited: InstitutionalIsomorphismandCollectiveRationalityin Organizational Fields", American Sociological Review, Vol.48 No2, 1983, pp. 147-160.
②Vern Baxter, "TheProcess of Change in Public Organizations",theSociologicalQuarterly,Vol.30No2,1989, pp. 283-304.
③朱眉华：《政府购买服务——一项社会福利制度的创新》，《社工研究》2004年第8期。
④Mark Schlesinger, Robert A. Dorwart & Richart T. Pulice, "Competitive Bidding and States' Purchase of Services: The Case of Mental Health Care in
⑤George A. Siegel, "Where Are We on Local Government Service Contracting? " Public Productivity & Management Review, Vol.22 No.3, 1999, pp. 365-388.
⑥George A. Boyne, "Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government", Public Administration Review, Vol.58 No.6, 1998, pp. 474-484.
⑦卡佳：《“购买服务”政府的钱不好花》，《社区》2005年第9期。
⑧John W. Meyer and Brian Rowan,"Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony", the American Journal of Sociology, Vol. 83, No. 2, 1977, pp.340-363.
⑨Philip Selznick,TVA and the Grassmots,Berkeley:The University of California Press, 1949.
⑩周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第74页。
(11)卢现样：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版。
(12)Richard W. Scott, "The Adolescence of Institutional Theory", Administrative Science Quarterly, Vol.32 No.4, 1987, pp.493-511.
(13)Garth Nowland-Foreman,"Purchase-of-Service Contracting, Voluntary Organizations,and civil Society:Dissecting the Goose That Lays the Golden Eggs?"American Behavioral Scientist, Vol.42 No.1, 1998, pp. 108-123.
(14)中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴2008》，中国统计出版社2008年版。
(15)张大明、于丽萍：《创建政府购买服务机制打造政府民间双赢环境》，
栏目编辑：孔方