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会员注册姚莉 （浙江财经学院财政与公共管理学院）
摘 要：实现城乡公共服务一体化是我国城乡一体化的必然发展。文章认为，基于城乡公共服务一体化的行政体制改革在理论上需解决改革的目标、实质、条件和制约因素等基本问题，在实践上有上海功能区域改革和浙江“强镇扩权”两种模式。改革的主要思路是，以浙江模式为基础借鉴上海模式的优势，重点解决阻碍体制改革的制约性因素。具体建议包括合理划分城乡公共服务的供给和管理职责、公共财政从重视城市发展转变为城乡协调发展、统一城乡公共服务机构等。
关键词：城乡公共服务一体化，行政体制，理论，模式
一、概念界定：城乡一体化、城乡公共服务一体化与公共服务均等化
1.城乡一体化与城乡公共服务一体化。城乡一体化的思想渊源有三个。一是马克思主义经典作家的城乡融合理论；二是由霍华德、芒福德和斯坦因等城市学家依次提出的田园城市、区域统一体和区域城市的思想，主旨是建立以城市或城市群为中心的城乡结合体；三是由刘易斯等经济学家针对“二元经济结构”提出的，即通过以城市为基础的工业化导向战略吸纳农村剩余劳动力、带动农村经济发展，是实现城乡一体化的主要途径（黄阳平、詹志华，2008）。因此，我国早期对城乡一体化的研究，在概念上多注重消除城乡分丁、消灭城乡基本差别的城乡融合观点；在研究领域上偏向生产力合理布局、资源和要素合理流动的经济范畴；在实践上以农业支持工业、农村支持城市的城市——工业导向模式为主。但这种模式发展的结果是城市与农村在经济、文化、社会发展等领域的全方位差异，对城乡一体化的认识亦因此有了深化，即从城乡融合转向城乡互动、协调共生；从城乡经济一体化扩展为城乡经济社会发展一体化，具体包括城乡产业、空间布局、社会保障、科教文卫、就业、收入分配、公共品投入、市场体系和管理制度的一体化；从单一的城市——工业导向模式发展为与小城镇发展、地域空间单元（城乡边缘区）、农村综合发展、城乡联系通道等多元模式共存的态势。可见，城乡公共服务一体化是城乡经济社会发展一体化的重要内容，是我国城乡一体化实践的必然发；展，它是指城市和农村的基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育等公共服务的政府供给打破二元体制的限制，在逐步缩小差距的基础上，最终实现城乡之间的衔接与统一。
2.城乡公共服务一体化与公共服务均等化。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务（邓蓉敬，2007）。均等化并非一体化，它与城乡公共服务一体化既有区别又有联系。主要的区别有二点。（1）思想渊源不同。公共服务均等化主要源于布坎南的财政平衡思想。（2）核心内容不同。城乡公共服务一体化的核心是制度统一，如中共十七大报告提出的城乡劳动者平等就业的制度、覆盖城乡居民的社会保障体系等；而公共服务均等化的核心内容是实现公民基本权利的平等。（3）实现模式不同。前者是以实现城乡一体化多元模式为基础的；后者则包括人均财力均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平三种模式。二者的联系包括：（1）具有相同的责任主体——政府；（2）公共服务的表现形式大致相同；（3）一体化是均等化的基础，不打破城乡公共服务供给的二元体制，实现一体化，也就难以实现基本公共服务的均等化。
二、理论分析：改革的目标、实质、条件和制约因素
1.改革的目标主要涉及政府在公共服务供给中的定位问题。基于城乡公共服务一体化的行政体制改革是以制度统一为基础的，但改革所追求的并非仅仅是制度统一，它实际上所要解决的是政府在这个过程中的定位和所具有的作用问题。虽然我国已经提出了构建服务型政府的目标，但具体到提供何种公共服务，如何提供以及供给到何种程度都还尚未明确，因而在公共服务的供给上出现了计划经济时期“全能政府”残留与市场化改革引致的“市场过渡替代”并存的状况，在城乡公共服务供给方面的表现为，城市事业单位改革困难重重并还部分保留计划体制，农村公共服务机构因市场化改革而基本解体。因此，只有明确政府在公共服务供给中的定位，才能为改革提供正确的目标。
2.改革的实质是重塑政府间的关系。从政府间的纵向关系看，我国一般地方政府的层级分为省、市、县、乡四级，城市政府在各个级别上都存在，这些政府内部都存在着共同管理城市和农村公共事务的状况，但应用不同的区划级别标准，一般而言，管理城市事务政府的行政级别要高于管理农村的，在此基础上形成了城乡公共服务的不同行政权力体制，即城市政府与农村政府在权力上存在着领导与被领导的关系，大部分公共服务的供给偏向城市，农村处于弱势。从政府间的横向关系来看，我国长久以来实行单纯GDP导向的政府绩效评价体系，各级政府为追求经济增长，在有关公共服务的资源获取、政策制定等方面相互攀比，甚至设置行政壁垒，形成了非良性的竞争关系。然而，公共服务的属性决定了对它的供给并非以行政层级和区划为标准，而是以受益范围为准则，受益范围与行政区划往往并不重合，特别是在基本公共服务方面前者涉及的范围是大于后者的。因此，为了实现公共服务的有效供给，不同层级不同区划的政府应改革现有的关系，形成相互合作的新格局。
3.改革的政治、经济、社会和组织条件。（1）政治体系的支持是改革取得成功不可缺少的条件。中共领导核心都在城乡发展的不同阶段用不同的战略思维表达了统筹城乡发展、推进城乡一体化的主旨。早在2003年中央农村工作会议上，胡锦涛就指出：“统筹城乡经济社会发展，就是要充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡一体化发展。”此后，在各届次的中共中央全会上都对这一论述进行了深化，成为城乡一体化实践的重要指南，作为城乡一体化主要内容的城乡公共服务一体化及其改革自然亦不例外。（2）国家财政能力的提高是改革的主要经济条件，政府因而能够将更多的财政投入倾向于基本公共服务领域，特别是投入相对较少的农村地区。（3）民众希望享有城乡统一的公共服务的意愿和愿望是改革的社会条件。（4）改革通常还需要有专门的组织负责研究并制定改革方案。我国中央和地方政府都在积极进行城乡统筹的改革试验。如2007年国家发改委首次选取重庆市和四川省成都市作为统筹城乡综合配套改革试验区，并组织了为期三年的面向全国十余个省市县的“城乡一体化”改革试点调研，准备将试点改革推向深入。其他部委也从各自职能范围内组织推进改革工作，如教育部与成都市共同试验城乡教育一体化的改革等。
4.改革的制约因素。城市与农村公共服务行政体制的差异与不同是制约它们实现一体化的主要因素，具体表现在以下四个方面。（1）职责分工的行政性分割。我国行政管理体制在职责划分上强调上下对口和一一对应，这不仅导致了上下级职责不清，而且由于上级政府对下级政府具有公共服务配置的决定权力，处于较低层级的农村政府承担了大部分的公共服务职责，同时这些职责还被进行了行政性分割，本应统一供给的公共服务，被城乡分别提供，城乡各自为政、互不干涉。（2）财权事权配置的错位。城乡财权事权不匹配，财权上移而事权被下放，公共服务的财政投入偏向城市，县和乡镇管理的农村存在较大的缺口，而事权又被下放至县乡，农村比城市具有更大的财政负担。（3）服务机构的全方位差异。农村的公共服务机构与城市相比，组织化水平低，不健全，专职人员数量有限且不稳定，特别是在一些农村集体经济没有得到维系、乡镇企业没有得到发展的地方，它们的农村公共服务机构，包括医疗卫生、义务教育、文化和广播事业等基本消亡，大部分变成了个人付费项目（林家彬，2006）。（4）城乡分割的二元管理制度。我国城乡分割的二元制度是以户籍制度为基础的，它是以户口登记和管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面的社会经济管理制度（陆益龙，2004）。我国户籍制度除了管理人口外，还划分了农村人和城市人，并因而享受不同的公共服务。
三、模式探讨：地方政府改革的实践及其评价
我国城乡一体化的模式有两种，一是京沪模式，二是苏浙模式。在城乡公共服务一体化的行政体制改革方面，两种模式也各有不同，典型的代表是上海和浙江。
1.上海浦东的功能区域管理体制改革。2005年6月国务院批准浦东进行综合配套改革试点，为推进城乡经济与社会发展二元并轨，打破城区、开发区、郊区分别设置的城乡二元管理体制，浦东以四个国家级开发区和浦东空港、世博园区为依托建立了功能区域管理体制，不仅成立了党了委和管委会等管理机构，作为区委、区政府的派出机构，而且还对区、街镇、功能区和开发区的职能事权进行了调整。其中，区政府通过部门事务重组，进一步强化公共政策、发展规划、就业保障、社会事业、环境保护等方面的指导、统筹和监督职能，而经济管理、城市管理中一些操作执行层面的事务则下沉到功能区。此外，浦东还着力探索城乡就业、保障、教育、医疗和社区管理、基础设施建设一体化的发展机制。如为实现城乡医疗卫生管理体制的并轨，浦东社会发展局专门成立了医疗机构管理中心，对城郊29家一级医疗机构进行收支分开核算的管理，实行了卫生管理的城乡二元并轨。
2.浙江中心镇“强镇扩权”改革。2005年9月绍兴首先进行了中心镇强镇扩权改革的试点，2007年省政府下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，将改革推广到全省，提出“十一五”期间全省重点培育和发展141个省级中心镇的目标，培育和发展的途径就是通过下放部分县级政府的经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能，同时还明确规定将部分财政权力下移，如在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。此外，扩权镇与新农村建设相结合，成为实现城乡公共服务一体化的重要载体，如绍兴路桥区金清中心镇在促进农民就业、新农合参保、被征地农民的基本生活保障、改善农村环境等方面都进行了积极的改革。
3.对两种模式的简要评价。上海和浙江都着眼于最基层行政管理机构的改革，而且将统一城乡社会保障、医疗卫生、义务教育等基本公共服务作为改革的主要内容。但它们在城乡一体化过程中所要解决的问题不同，具体的改革路径也存在差异。前者主要解决一个中心城市、城市群落及其郊区的协调问题；后者则要精心营造若干个中心城市、城市群、城市郊区、农村中心镇五位一体的网络体系（王景新，2007）。因此，上海以机构改革和职能调整作为实现城乡公共服务一体化的重点，并进一步统一城乡的财政投入与管理标准等。但改革存在机构间协调的问题，条块分割的体制性障碍依然存在。浙江强镇扩权是以调整县乡关系为重点来改革和完善镇政府的公共服务职能及其管理体制的，改革的意义在于，城乡公共服务二元管理体制的实质是城市政府与农村政府权责不统一，财权与事权不相符。浙江通过权力下放，一定程度上明确了乡镇政府的职责权限，理顺了县乡的财权事权关系。但改革仅触及基层政府，还未对推进城乡公共服务一体化产生重要影响的市一县一乡关系进行调整，城市与农村公共服务供给的衔接问题仍然存在。
四、改革的主要建议
上海和浙江的改革分别适用于不同情况，前者适合解决大中城市及其郊区的城乡公共服务一体化问题，后者则适于我国普遍存在的市管县体制。它们的改革虽然刚刚起步，却提供了较好的借鉴。所以，改革的主要思路是，以浙江模式为基础借鉴上海模式的优势，重点解决阻碍体制改革的制约性因素。具体的建议有以下五个方面。
1.通过户籍制度改革，实现城乡居民享有统一的公共服务权利。两种模式都是将统一城乡社会保障、医疗卫生等具体公共服务领域的体制改革作为主要内容并初见成效，但存在的问题是户籍制度改革相对滞后，城乡居民难以享有统一的公共服务权利。户籍改革的目标应该是取消其区分公共服务供给水平的功能，恢复和加强它的人口管理功能，最终实现农民市民化，即农民应享受平等的市民权利，城市不仅要给农民市民化的待遇、福利和社会保障，而且还要将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去。公共服务相对较为健全的城市政府应该承担更多的责任，目前重点考虑从城乡权利衔接以及最缺乏保障的进城务工人员的权利保障开始，建立城乡统一的工伤保险和基本受教育保障，然后建立与工作和地区条件相符合的最低生活保障，再逐步建立自愿性的、投保比例有弹性的医疗保险、失业保险和养老保险。
2.通过权力下放，合理划分城乡公共服务的供给和管理职责。上海和浙江改革在城乡公共服务职责划分上具有共同的特点，即基层政府注重管理，上级政府注重供给，如浦东新成立的功能区注重管理职能的发挥，区政府则重在规划和监督；浙江中心镇获得的也是管理权限。因此，在城市与农村公共服务职责的划分上，应正确区分服务与管理的职责。省与大中城市或经济较发达的城市主要承担服务职责，经济不发达的市和县乡等主要负责地方具体事务的管理，即城市政府以供给服务为主，农村政府则应通过权力下放以公共服务的管理为主，前者负责规划、决策、监督和财政保障，后者负责执行。以义务教育为例，前者主要通过财政手段公平地将教育资源在城乡之间分配，后者则负责督促辖区内中小学校严格按法规办事，比如办学标准、教师资质认证、学校收费项目等。
3.通过建设公共财政体制，实现财政从重视城市发展转向城乡协调发展，特别加大对农村公共服务的投入。首先，城市和农村财政体制都应遵循公共性质和市场经济原则，科学界定投入的范围，减少或退出竞争性领域的投入，增加公共服务领域的投入。其次，以构建城乡一元化的公共财政为目标，重新配置城市与农村的财力资源，均衡城乡之间公共服务的财政投入。可以考虑以公共服务的均等化为目标，建立城乡公共投入的最低保障标准和均等化标准，按照这两个标准保障公共服务在城乡投入的基本均衡。再次，完善政府间的转移支付制度，逐步减少各级政府的专项转移支付，扩大政府对农村一般性转移支付的规模和数量，加大对农村公共服务的投入。
4.通过组织流程再造，统一城乡公共服务机构。在现阶段，由于我国公共服务机构的市场化水平还不高，非营利性组织还没有发展起来，政府仍是公共服务的主要提供者和管理者，可以借鉴上海模式的经验，考虑将处于较低层级的城乡公共服务管理机构根据地理位置或功能性质整合划一，按照城市负责供给、农村负责管理的职责划分原则，整合后的公共服务机构也以管理为主。从长远来看，可考虑将国家部门中的相关组织机构根据其应有职能合理区分为公共服务的政治决策与立法机构、公共行政管理机构与公共服务生产运营机构，并按照管办分开的原则创建专业的公共服务委员会，主要专注于对公共服务的专业宏观管理，由公立服务机构如学校、医院等承担起提供具体社会公共服务的任务与责任。
5.要从根本上解决城乡二元管理体制问题，还要变革城乡之间领导与被领导的纵向权力关系，这就要通过行政区划改革，逐步消除市与市、市与县之间的行政级差，不再将市分为地级市和县级市，使市与市、市与县之间同级，都划归省级政府统一管理。这样，虽然市县之间的功能和特点不同，但行政级别相同，有利于实现城乡政府合作供给公共服务。
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责任编辑：甲午