加强和创新社会管理需要解决的十个症结

【内容提要】 当前加强和创新社会管理存在着十大问题。文章分析了造成这十大问题的原因，认为社会管理问题绝不仅仅是社会领域的事情，它涉及战略布局、战略思路、政府与社会的关系、行政体制、财政体制、党风政风、社会风气等因素，建立和完善中国特色的社会管理体系，提高社会管理科学化水平，就应当综合研究和分析当前社会管理问题背后的各种深层次问题。
    【关 键 词】社会管理问题原因
    当前加强和创新社会管理面临十大问题：科学判断现阶段中国经济发展阶段性特征、正确处理经济增长与社会发展关系、部分地区受国际经济形势波动社会矛盾凸现、社会管理体制机制的顶层设计、社会管理组织构架、地方和基层社会管理责任大权限小、涉及到群众根本利益问题的解决方式、个别部门和地区的形式主义、社会管理的考核和问责制、本地居民和外来人口的社会融合，等等。解决这些问题对于加强和创新社会管理具有十分重要的意义。中国乃至世界正处在历史的转折点上，涉及社会管理，诸如群体事件等，决策咨询和政策研究部门应更多地思考其深层次原因，有些可以从人的基本发展、民族的基本价值和国家的基本战略、全球化的体制机制等出发来审视，有些需要从发展方式、财政体制、行政体制、人事体制、户籍制度等来分析。我们应认识到，社会管理问题绝不仅仅是社会领域的事情，它实际上涉及到战略布局、战略思路、政府与社会的关系、行政体制、财政体制、党风政风、社会风气等因素，若要真正建立和完善中国特色的社会管理体系，提高社会管理科学化水平，就要综合研究和分析社会管理问题背后的各种深层次问题，找到造成社会失序的症结。
    一、对“我们已经走到哪里，要到哪里去”还没有形成共识
    
    科学判断现阶段中国经济发展阶段性特征，实质是要回答我们在哪里，要到哪里去，以便为科学制定社会管理政策奠定基础。中国在实施长期追赶战略并且初见成效之后，如何看待自己和看待别国，尤其是如何看待发达国家和地区，是一个关乎民族和国家发展的重大问题。它意味着中国现阶段在什么样的参照系下设计自己的政策。以社会保障这个当前民生中的重中之重和政策制定中的核心问题来说，就需要从实际出发，明了社会保障体系建设究竟走到了哪里，我们的目标是什么？中国成功实施追赶战略60年后，已经成为世界第二大经济体，目前面临人力资源和产业瓶颈的同时，一些发达国家曾饱受煎熬的制度性痼疾在中国也开始显现，诸如环境生态压力、卫生医疗改革、就业压力等。2011年下半年美国民众华尔街示威游行中提出的口号，以及几年前美国嘉德·伯恩斯坦(Jared Bernstein)提出的为当代政治家、经济学家和社会学家共同关注、反复讨论的问题①，即我们通过什么样的治理方式才能实现经济和社会的公平发展？这些都需要中国的决策部门和决策咨询机构深思。
    中国地域辽阔，地形复杂，人口众多，族群复杂，行政层级多，城乡地区群体差距巨大，经济结构处于调整时期，中央和地方实行分税制，在这样的国情下，公共服务体系如何建立，社会建设和管理如何进行，确实非一般国家经验可以解释，需要从具体情况出发进行探索，需要在借鉴的基础上进行创新。
    二、将社会发展究竟摆在什么位置还缺乏深层次把握
    正确处理经济增长与社会发展关系的实质是实现科学发展的基本要求。尽管在把社会发展摆在更加重要的问题上社会已基本形成共识，但具体到各个领域，如何对待社会发展还不是十分明确。
    首先，真正适应中国现代化建设需要的社会理论还未完全成熟。面对社会发展领域存在的问题和矛盾，现有的社会理论尚不能完全解释。社会学恢复已有30多年，在社会发展领域，类似于社会政策、社会保障、社会福利、人口管理等学科不断涌现，但是形成真正适应中国现代化建设需要的社会理论还需要走一段路程。
    其次，由于经济社会同步发展战略实施滞后，没有及早在经济转轨的同时实行社会转型，没有预见新媒体带来的问题与挑战，结果造成了当前的社会失序。如当前引发群体事件最多的农村土地征用和房屋拆迁，由于征地范围过宽，赔偿费用过低，征用缺乏程序，法律法规缺失等等，政府、企业和开发商互相牵制，造成彼此冲突，相互毁伤。
    再次，对经济社会发展关系的认识还需深化。政府要部分地承担社会治理的责任。所谓部分承担，就是说社会治理的另外一部分责任实际上是需要居民自己负责的。社会福利的改善，社会保障体系的完善，社会组织的发育等都离不开经济发展，甚至经济结构的调整和市场制度的完善。
    三、从全球化来审视现实社会治理问题的目光还不够敏锐
    在全球化时代，任何一个现实问题的出现和解决，都需要考虑它们的国际背景。经济动荡直接触及甚至影响人们的利益，进而可能引发社会动荡。对于目前发生在北非和西亚的社会运动，人们只考虑了新媒体的作用，而没有考虑新一代年轻人的价值观念、行为模式、未来目标追求已经不是老一代人可以理解的，传统的治理模式能否驾驭这代人还需要认真思量。由经济引发的社会动荡与社会怨恨密不可分。怨恨背后多是不公平和不公正，这是过去一个多世纪人类面临的主要矛盾和根本问题。社会不公平与不公正的不断增长导致人们的社会怨恨不断增加。一般来说，社会问题可以分为两类：一类是客观社会问题，就是我们日常生活中看到的，诸如犯罪率、失业、色情、诈骗、贫富不均等问题客观上会造成社会关系失调，影响了大部分人的生活，破坏了社会正常活动。还有一类是主观社会问题，这些问题不是发生在现实中，是历史遗留下来没有处理好，或者长期得不到解决，在人们的心里形成一种积淀，成为主观社会问题。某一个客观社会问题发生就有可能把这种主观的情绪引发出来。目前在西亚、北非、西欧和北欧，很小的事件引发了很大的社会冲突，就与主观社会问题有关。进一步说，这些社会事件还有一个特点，就是无利益相关特征，即导火索与绝大部分参与者没有直接关系，但很多人参与了。这是由于长期历史遗留的问题形成了主观社会问题。主观社会问题不能很好地解决就带来了我们现在看到的客观社会问题。
    四、对社会体制改革的目标模式还缺乏深刻认识
    社会体制改革是整个改革系统的重要组成部分，没有社会体制改革，经济体制、政治体制和文化体制的进一步改革都将受到牵制，甚至步履维艰。社会体制改革的目标模式应当是合理的利益格局，有社会动员的公众参与，由政府确保基本公共服务，在此基础上实现社会公平与公正。因此，社会领域顶层设计的根本任务是准确界定政府与社会的关系。完善社会主义市场经济体制的重要步骤是明确政府与市场的关系，是正确处理计划与市场的关系。社会主义社会体制的完善也离不开社会利益格局合理化、公众参与社会化、政府职能服务的正确导向。改革是为了激发活力，包括激发经济活力、社会活力、民众的政治参与热情以及凝聚文化核心价值观。
    目前，一些理论仅仅把政府与社会的关系理解为政府与社会组织的关系，一味地在社会组织的双重管理上耗费过多笔墨。也有一些政府部门在社会领域大包大揽，缺乏依法治理社会的理念，认为社会管理仅仅是政府的责任。现行的信访制度采取对下级一票否决的问责制度，束缚了一些地方官员干事业的手脚，也纵容了一些社会成员的上访行为。当然，这其中也不乏部门利益在作怪，一些部门为了挤入财政盘子，不惜把一些可以由市场来解决的问题也纳入社会福利体系。
    五、政府相关部门在社会管理领域的职能未能清晰定位
    
    利益格局的完善、公众参与的激励、政府服务的强化最终要通过政府各个相关部门的职责界定和职能履行来实现。当前社会管理的具体职责分布在若干党政部门，诸如组织、政法、公安、信访、发展改革、财政、人口计生、民政、人力资源和社会保障、卫生，等等。社会管理是新事物，又具有综合性特征，现有的三定方案还没有及时反映这些新变化，加上涉及部门之间利益分割，就容易出现各自为政现象。一些地区在基层尝试创立社会管理机构，但是若进行增量创新，就会与现有的社会管理部门产生矛盾甚至冲突。有观点把当前加强和创新社会管理视为对矛盾多发期各种社会问题的权宜之计，甚至把维护社会稳定当作社会管理的全部。这样也导致了社会管理在政府序列的单一化和单打一现象。
    六、中央和地方在社会领域的事权与财力关系还没有完全理顺
    中央和地方、上下级政府之间的财力与事权不对等，是造成地方和基层社会管理责任大权限小问题的基本原因。行政和财税体制改革是加强和创新社会管理的重要条件。1994年实行的分税制改革是新中国成立以来规模最大、内容最多、范围最广的一次财政体制改革。这种分税制有利于调动中央和地方的积极性。中央财政有了更大的主动权，增强了平衡区域差距的能力。但是，这种分税制改革仅仅理顺了中央财政与地方财政之间的关系，对于省以下的财政体制和转移支付没有考虑。而在省内各级政府间的财政关系设计上，各省基本参照中央与省财政及转移支付体制来设计本省以下财政体制和转移支付模式，由于省级以下各级政府承担直接提供基本公共服务和公共服务职能，不仅仅等同于中央和省级财政的关系。目前，省级以下财政体制及其转移支付模式存在的问题很多，包括各省内部市县财政能力差距不断扩大，基层财政困难重重等。
    七、完善社会协同公众参与机制还没有完全破题
    
    1.在我国，社区和村委会在法律上不具备政府的职能，在法理上不具备真正意义上的自治功能，实现不了政府预期的目标，也实现不了居民的期望。部分村干部和村民对新出现的基层治理模式不习惯。
    2.城市社区如何实现社会治理还没有找到突破口。主要问题是，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成，政府的部分社会治理和公共服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。社区组织各方关系(居委会、物业、业委会)尚未理顺，职能交叉。传统的治理模式，即由治理者和被治理者两部分人组成，治理者作为公共事务的决策者，指导、协调、管理社会生活，在这种情况下，政府面临着巨大的管理压力和治理成本。
    3.形式主义与“官化”密切相关。对中国社会秩序侵蚀较大的因素无疑是行政化，一些地方官员将其称为“官化”。“官化”就是表现在各类社会活动中的行政化，以行政动员替代社会动员。在负面引导效应之下，“官化”将会使“官本位”思想更加固化，渗透到社会生活的方方面面，固化了不合理的社会结构，引发人们把个别官员的不良行为误判为政府行为，影响了公众对政府的社会认同，增加了治理社会的难度。行政化会耗尽社会动员的能力，使社会成员误认为社会事务是政府的事情。
    八、对社会管理创新中加强政府自身改革和建设认识不够
    
    一些地方政府官员借口工作忙，不重视不善于调查研究，即便是调研，也仅仅满足于走过场，看的多是盆景式典型，缺乏对实际情况的了解，对层出不穷的新情况新问题反应迟钝，无力应对形势发展变化提出的新挑战。唯上的官场风气严重，对于现实生活中暴露出来的各种问题和矛盾不敢面对，不愿面对，能压就压，能捂就捂，致使一些矛盾和问题长期发酵，极易引发激烈的社会冲突。现实生活中，许多重大社会管理和民生决策符合民众需求，但是在具体贯彻执行过程中，各层级政府部门执行力度往往达不到要求，贯彻不能到位。还有，一些部门和地区干部调动频繁，政策有时不能保持连贯，易于流于形式。
    九、对问责制度的若干问题没有厘清
    首先问责的主体需要明确。政府要对社会负责，绩效效果应有公众评价。在社会领域，更大的权力意味着更大的责任，在涉及利益等领域，权力越大，责任越大；社会治理主体的利益越大，风险就越大。只有实行多元治理，才能减轻责任，分散风险。上级主管部门越多，政策越多，对地方考核也越多，压力越大，在缺乏监督情况下，打压不可避免，造假也不可避免，实际都不能解决问题。其次，在中国这样一个国家，公众参与社会治理的时间不长，缺乏经验，参与公共事务的能力和水平也有限，如何提高居民参与公共事务的积极性，提高他们的参与能力和决策能力就成为新的问题。再次，绩效评价也是一个问题。绩效作为一种产出结果和状态，体现为是否有效，是否令人满意。因此，绩效可以指效率，也可以指效果，可以指直接产出，也可以指间接产出。现实的决策管理中，应当力争对绩效进行量度，全面分析和考核。
    十、对流动人口户籍制度背后的财政体制和社会认同缺乏深入考量
    户籍制度是中国社会管理体制的重要遗产，是传统社会管理的基本特征，也是中国特有的社会管理方式。过去近60年，户籍制度限制了城乡人口的流动，形成了城乡分治分割的局面，以致当前面对两亿多进城农民工及其家属，一些地方在基本公共服务供给上束手无策，新生代农民工对于工作权利、公民权利、与城里人平等地位的追求等，成了当前社会发展中不能忽视的一个问题。本地居民和外来人口的不平等是由于户籍制度“赋予”个人的社会地位。这种社会地位决定了他们拥有不能等量的分配结果和权利，造成了不同类型生活形态的群体。
    整个社会，包括地方政府，对于本地居民和外来务工者的社会认同问题还没有提到应有的高度来认识，这其中涉及土地分配和地方财政等深层次问题。目前，对于外来农民工，除了考虑他们的基本权利和生活之外，我们对涉及人类本质的一些深层次问题还未来得及深入研究。许多发达国家在解决移民的基本权利之后，种族之间的冲突并没有因此消失，文化问题自然而然浮出水面，这些都需要我们及早关注。
    注释：
    ①嘉德·伯恩斯坦(Jared Bernstein)，《同舟共济-公平经济共识》(all together now, Common Sense for a Fair Economy, Berrett-Koehler Publishers, Inc, 2006
    【作者简介】丁元竹(1962-)，山东日照人，国家行政学院决策咨询部教授，副主任，博士，研究方向：社会政策、发展战略、公共服务，北京100089