关于“德国模式”的思考——从政府服务和社会管理方面看：“德国模式”为什么受推崇？

【内容提要】 德国社会经济发展的成就被称为“德国模式”，中德两国虽然在国情上有很大的不同，但德方在政府服务和社会管理方面所坚持的价值取向和制度设计，对我国目前正在进行的社会管理创新有一定的借鉴作用。
    【关 键 词】德国模式政府服务社会管理
    德国近几年社会经济发展的成就被称为“德国模式”，很多国家都在总结研究。中德两国在国情上有很大的不同，在政府运作和具体社会管理措施上会有所不同。但是，行政权力运作和社会管理有其普遍规律，德方在政府服务和社会管理方面所坚持的价值取向和制度设计,对我们目前正在进行的社会管理创新有一定的借鉴作用。
    德国面积35万多平方公里，总人口8200万，国内生产总值24.23亿欧元，是世界上第四大经济体，人均GDP达29500欧元。德国当前经济社会形势较好，是欧盟中受金融危机影响最小的国家之一，去年经济增长率同比增长3%，今年一季度比去年同期增长5.6%，失业率很低。德国是世界上社会管理制度、法律制度、福利制度较为完备的国家之一，提出并实行许多先进的社会管理理念和措施，积累和创造许多有益的经验和做法。
    (一)确立以人为本、民主公开的政府管理体制
    从社会经济发展的一般规律和趋势来看，有效的社会管理的前提是建立一个公正、民主、透明、高效的法治政府、责任政府和服务型的政府。德国在政府管理理念和建立科学民主公开的决策、执行、监督机制等方面很有特点。
    德国是一个联邦制国家，共有16个联邦州。在联邦宪法的框架下，联邦州享有高度自治权。各级政府职能清晰。实行分权分税制，权利和责任统一，事权与财权一致，联邦政府主要负责国防、外交、货币政策、交通基础设施建设和全民社会保障等工作；州政府主要负责大中小学教育、司法、文化事业等工作；县市等地方政府主要承担水、能源供应、社会福利救济等职责。政府职能定位准确。德国政府在社会管理中，努力做到是一个有限高效的政府而不是无限万能的政府，也就是说“有所为有所不为”，工作重点放在为社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务上，注重社会公共服务，关注民生，保障社会公正与公平。比如，德国政府实行全民医保、养老等社会保障制度，保障公民教育权、就业权、居住权，提供便捷完善的公共交通网络，创造良好优美的生活环境等。同时，政府在社会管理过程中，更加注重利用市场化、社会化的手段，凡是市场能做到的，就交给市场。政府职能主要在于“掌舵”，而“划桨”的职能更多地由市场来完成。政府越来越重视发挥非政府组织(NGO)的作用，一些公益性的社会组织、基金会、工商协会、手工业协会也承担部分政府职能，担负服务民生的角色，如老年人护理、劳动者技能培训等社会保障工作。当然，德国各级政府除社会管理外，也有促进当地经济发展的责任，但不过多地干预具体经济活动，凡是市场机制能够发挥作用，国家就退出，政府主要是通过参股等形式，参与交通能源基础建设，参与和普遍服务有关的行业。政府主要任务是为市场主体发展创造公平竞争的环境，为经济发展创造良好的外部环境，保证较充分的就业，提升人民的生活水平,出台扶持政策帮助企业提高产业竞争力，鼓励节能、减排，促进经济可持续发展。由于中央和地方政府职责划分明确，政府公共服务到位，社会管理较为有效。
    德国政府在社会管理方面，坚持以人为本的社会管理理念。政府要帮助困难的人，帮助真正需要帮助的人，并尽可能创造条件让他们重新融入社会。比如，在社会保障的制度设计上，既帮助处于困难的民众，保障每个公民不要承担过度风险，同时要有利于效率原则，制度措施有利于激励公众克服困难。德国法律规定，失业6个月，领取的失业金是原工资的80%，之后，如果再找不到工作，就领取社会救济，保障其基本生活。比如说，在国际金融危机的大环境下，为了降低社会失业率，德国劳工部采取了“短工形式”，即由原来每周工作5天，缩减至现在的4.5天，半天工资由劳动局出一半、企业出一半。2008年，仅这部分资金就发放16亿欧元。由于德国政府重视民生问题，全社会收入水平差距不大，据中德经贸合作中心提供的数据，德国独立开业者年均收入32900欧元，公司雇员14100欧元，工人11200欧元，公务员16200欧元，社会救济金领取者6000欧元，所以，社会比较公正公平、和谐稳定，体现了以人为本的执政理念。
    德国在社会管理方面，建立了科学、民主的决策机制，注重依法行政和法治社会建设。德国经济和社会管理各个方面都有较完备的法律规范，并且根据实践的发展不断补充完善。政府运行和社会管理都是严格按照法律来执行的，比如，政府对产业依法进行补助，补助的重点是农业等弱势产业和可再生能源、新兴产业等，主要是为国家的发展未来进行补助；又如，政府对社会公众的保障和弱势人群的救济，都有相应的法律规定，只要条件符合，都可依法享有权利。德国政府重视听取民意代表的意见，着力建立公开、民主、透明的决策程序。政府是由民众选举产生的，为民众服务、保障公共利益是其存在的前提。所以，政府的重大决策都要让民众知晓，如政府重大建设项目安排及预算、城市建设规划、交通规划的制定、修订，要向社会公布，充分听取民众意见，同时，要经过议会的讨论批准。德国加强对公职人员事前警醒教育和各方面、全方位的监督考核，如上级人事部门和审计机构的监督考核，主管上司的监督、由社会各界人员组织的专门监督和新闻媒体的监督，政府公务员总体上比较廉洁、工作尽职，服务意识强。此外，德国政府注重信息化建设和管理，建立了公民个人信息档案，完善社会管理信息化服务网络，为科学决策、科学管理提供了技术支撑，提高了行政管理水平和效率。我们在学习考察中感到，德国政府机构对社会经济情况统计十分精确，如纽纶堡社会局对辖区内家庭总数、儿童、妇女、老年人人数、失业人员数量了如指掌，这样就能够做到及时服务、有效管理。
    随着社会进步和发展，一个能真正解决社会问题、满足社会诉求的有效政府，已经成为各个国家和地区政府的共识。德国政府在社会管理方面的经验给我们的启示是：一是要牢牢确立以人为本的社会管理理念。尊重人、解放人、依靠人和为了人是当今社会发展的价值取向。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。在现实社会中，贫穷与富裕作为矛盾的双方，是利益斗争的核心问题，直接影响到社会的整体稳定。德国政府保障每个人的基本生活，并不断提高人民生活水平，传达的是一种社会公共管理的人本理念和普惠原则，这就会极大地缓解社会矛盾，减少不必要的社会冲突。因此，我们要借鉴德国的有益经验，适应经济社会发展的新形势新要求，转变社会管理理念，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要树立以人为本、服务为先的理念，强化政府服务职能，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到生活有保障，权益受到保护，为每一个公民建立平等的生存和发展的平台，满足人民群众多层次的社会性需求，使人们更有安全感、归属感及生活的尊严。二是要着力建立民主、公开、科学的政府决策机制。我们在加强和创新社会管理过程中，要坚持依法行政，依法决策，重视民意，不断扩大公民参与权和知情权，增加公共事务决策的透明度，让更多的公民参与到政府决策和行政过程中来。要通过严密的制度设计，加强对权力运行的监督，促进政府决策的科学化、民主化。三是要坚持不懈地推进政府职能转变。德国的经验说明，政府的作用是有限的，应该实现由“全能政府”向“有限政府”转变，从发展型为主的政府向服务型为主政府转变，进一步转变政府职能，改进政府服务，从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从以行政手段为主转向经济、法律、行政手段并重。政府在管理公共事务中，应该牢牢树立依法行政观念、行政现代化观念、行政社会化观念、行政高效化观念。政府作为行政的主体应该毫不例外地做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必“纠”；在管理社会公共事务中要充分利用和发挥现代科学技术的作用，大力发展电子政务，提高行政效率，减少行政成本；要积极培育和发展社会中介组织和社会民间团体，发挥其在管理社会事务中的作用，减少政府行政事务，提升公共服务效能。总而言之，要进一步加快行政管理体制改革，调整和精简政府机构，转变政府职能，完善社会管理领导体系，构建社会管理服务网络，健全社会管理基本法律法规，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。
    (二)形成多方参与、民主自治的社会管理机制
    德国地方政府有较多的自主权、自治权，尤其在社会管理领域方面。州和市政府可以在国家法律框架下，自主解决社会管理问题。同时，德国社会组织发达，成立了许多诸如工商会、职工委员会、医生协会等公法团体，形成了较为完善的社会自治系统。比如，在德国，工会组织力量很强大，法律规定工会是完全独立的组织，德国有3000万工人，650万是其工会会员，还成立了许多专门的工会，如公务员协会、火车司机工会等，工会组织在加强与雇主、政府部门的协调、沟通，维护工人合法权益等方面发挥了积极作用；德国实行的社会市场经济制度，企业实施企业主和工人的共决制，劳动者有参与企业管理的权利。德国企业没有设立董事会，监事会履行董事会职责，法律明文规定企业监事会应有一定比例的职工代表；又如：德国工商会和一些行业协会，都负有行业技能培训教育、促进就业等社会管理职能。据了解，德国有近50万个非政府组织，几乎涵盖整个社会的各个领域，政府允许和鼓励分散的公民个人加入这些组织，联合成一定规模的社会力量，参与利益博弈，合法表达诉求，这些非政府组织所做的工作与政府部门相辅相成，解决政府层面照顾不到的更广泛的问题和矛盾，通常被称为第三部门工作，为稳定社会发挥了重要作用。
    德国在社会组织建设方面的经验，给了我们很大启示：社会管理不能都由政府来承担，完善社会管理，就需要培育和发展社会组织，加大第三部门工作力度。培育社会组织，实现社会自治，发展基层民主，是建设社会主义政治文明的基础，也是构建社会主义和谐社会必不可少的重要条件。我们要借鉴德国的有益经验，发挥社会组织的特有作用，把培育和发展社会组织作为一项维护社会稳定、促进社会和谐的一项重要工作内容。目前我国农村人口所占比例较大，基层组织自治功能发挥不够，城镇社区管理工作也较为薄弱。因此，要努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。社区服务是社会区建设龙头，社区服务搞好了，可以愉悦社区居民的心情，减少居民工作和生活的后顾之忧，融洽社区居民之间的关系，对于创建和谐社区具有十分重要的作用。要进一步发挥工青妇等群众组织、企事业单位社会管理和服务职责，支持人民团体参与社会管理，发挥群众参与社会管理的基础作用，发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，健全社会管理网络，形成社会管理合力，形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。
    (三)构建惠及全民、健全完善的社会保障体系
    考察期间，我有这么一个感受，德国社会治安状况较好，这至少得益两个方面因素：一是社会公众受教育的水平高，公民素质较好；二是社会保障制度完善。人人享有国家提供的社会保障，违法犯罪行为就较少。所以，德国完善的社会保障制度为社会的和谐稳定奠定了坚实的基础。
    建立全民保障制度。德国政府百年来不断探索社会保障机制，强化社会管理服务网络。1883年德国就以法律的形式确立了全民医疗保险制度，国家规定，月收入低于3700欧元的，强制参加国家医疗保险，超过的可选择参加国家医疗保险，也可参加私人保险，目前医疗保险覆盖了所有人员，90%人员参加国家医疗保险体系，10%人员参加私人保险体系。1889年开始实施养老保险，1927年实施失业保险。1995年国家还颁布了护理保险法，保障公众在年老时需要得到护理的正当权益。此外，政府重视对失业青年加强就业技能教育，重视帮助残疾人就业，联邦和各市联署成立专门机构帮助失业人员重新就业，免费介绍就业，对劳动技能培训政府给予补助。当前德国就业形势很好，失业率降到5%以下。对找不到工作等社会低收入者，每月国家会提供359欧元现金、房租补贴等社会救济。目前，支付社会救济金已成为德国政府的第一大支出。
    保障居民住房需求。德国政府重视解决居民住房问题，1965年以前，主要是由各个方面大量融资大规模重建或新建住房，包括以住房合作化方式建设居民小区。1965年以来，政府主要对低收入家庭给予住房补贴。目前，德国住房合作社建房228.8万套，占到全国所有住房的23.4%，地方政府建房274.4万套，占28.1%。据中德经贸合作中心提供的数据，2009年德国家庭平均住房面积89.6平方米(使用面积)，人均住房面积41.6平方米。全国拥有自有住房的占40%，租房占60%，较好地保障了低收入群体的住房问题。
    德国政府在保障民生工作方面给我们留下深刻印象，对我们进一步改善民生，完善社会保障制度，很有启发。社会管理要搞好，必须要把保障和改善民生作为政府管理的根本出发点和落脚点。要加快推进和完善以养老、医疗、失业保险等为重点的社会保障制度改革，形成覆盖城乡居民的社会保障体系；要着力抓好就业这个民生之本，通过加强技能培训、免费职业介绍等方式，帮助困难群体再就业；要继续发展扶贫开发、妇女儿童事业，培育壮大老龄服务事业和产业，健全残疾人服务体系，对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会；要合理调整收入分配关系，解决社会收入差距过大的突出问题，使发展成果更好惠及全体人民；要下大力气解决民众的住房问题。住房问题是一个敏感问题，也是一个重大民生问题，这是摆在政府面前需要解决的一个难题。房地产有双重性，有市场属性也有社会属性，德国政府更重视其社会属性，做到“人有所居”、“住有所居“，对我们很有借鉴意义。政府要大力建设保障性住房和经济适用房，为普通群众和低收入群体解决住房问题提供帮助。
    (四)实行人人享有、注重应用的公民教育制度
    德国政府重视公民教育工作，实行12年制义务教育制度，公立学校学费全免，教科书等学习用品部分减免。关注儿童教育问题，对低收入家庭，政府会为儿童的扶养、教育给予补助，减少家庭支出负担。德国法律规定，家长必须送子女上小学学习，孩子到了入学年龄，地方政府就会在开学前给孩子的父母来函，指点、帮助、督促家长送孩子去上小学，并申明在办理过程中如果遇到困难，可向政府有关部门寻求帮助。这些措施的运用，促成了德国公民社会发育为“起点公平、规则公平、最终结果相对公平”的良性局面。德国国民教育体系注重应用技术和技能教育，根据国民经济发展需求和产业实际，举办6年制的实科中学和应用技术大学，培养高技能应用人才。青少年从12-13岁开始，就要选择就读文理中学(毕业后考综合大学)或实科中学。重视对劳动者的职业技能教育，各种行业协会承担着技术工人教育培训的组织工作，国家支持大企业和学校联合开展技能培训，提高劳动者就业能力。比如：德国对农业职业技能培训十分重视，从事农牧业工作，要经过5年的专门培训教育，持证上岗，培训费用由国家负责。同时，每年都要安排对农民进行相关行业新知识、新技能的培训，继续教育费用也由国家承担。德国政府在教育方面的成功经验，说明要充分重视和发挥教育在社会管理中的作用，通过教育，不断提升国民整体素质。当前，我国在教育方面也存在着困难家庭儿童失学、教育资源不均、素质教育重视不够等问题。因此，各级政府要坚持优先发展教育，突出教育的公益性，保障公民受教育权。要根据国民经济发展要求，深化教育体制改革，推进素质教育，特别是要重视教育公平问题，突出劳动者的职业技能教育培训。
    (五)坚守严谨科学、务实合理的社会工作方法
    学习考察过程中，我感到德国人做事严谨、管理科学、讲究规划、注重细节。这样，就使每项社会管理措施具体周密，可行性强，使全社会每一项基础设施的建设、每一个社会事业项目的发展，都是社会财富的积累，而不是低水平重复建设、造成资源的浪费。比如在社会保障制度设计方面，为了减少医疗保险费支出，减轻国家财政负担，政府出台政策，对医疗保险费使用少的人员，给予奖励；比如在城市建设、交通建设方面，十分注重合理规划，讲究朴实实用。城市公共交通中公共汽车、有轨电车、轻轨、地铁相互衔接配套，十分方便民众换乘。由于公共交通发达，乘坐公共交通出行的市民越来越多。居民小区为民众提供了很好休闲、起居的生活环境，且住宅区与商务区尽量规划在一起，有利于解决城市交通问题。德国许多市政设施、办公大楼、居民小区，都很注意节能减排和环保，通过采光设计、材料选用等尽量节省用电，同时，政府鼓励使用可再生能源，如太阳能、地热等。在能源开发与利用方面，德国政府作出一个重大决定，到2020年完全弃核。德国人认为，核能发电并不能保证绝对安全，而且核电的社会成本很高。所以，德国政府目前大力发展风力发电、太阳能发电、沼气等可再生能源。此外，为了保护好青山绿水，德国有关部门严格管理，注意集约用地，绿化美化国土山川。在全国土地总体规划利用中，工业用地仅占0.7%，交通建设占了4.8%，建筑物设施用地占6.7%，水域占2.3%，农村用地占53%，其中：70%为农作物用地(很多是种植牧草，国家对农牧业给予较多支持)，30%是常绿地。所以，整个国家生态环境优美，切实实现了城乡一体化，家庭花园、社区绿地、城市公园无处不在、交相辉映，宜居宜业。可见，德国许多社会管理方法是很值得我们学习的，全社会要克服浮躁心理和急功近利的心态，坚持科学严谨、实事求是的态度，注重规划，讲究细节，以人为本，谋划、推进社会发展和经济建设各项工作。要按照科学发展观的要求，着力转变经济发展方式，努力提升和改造传统产业，发展新能源、新材料等新兴产业和现代服务业，注重节能减排和环境保护，促进社会经济跨越发展、科学发展。