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会员注册丁先存 苏立宁（安徽大学管理学院行政管理系系主任，教授；安徽大学管理学院行政管理系助教）
【内容提要】 行政管理体制改革中，改革者和公众的信念、主张和态度对行为取向和评价标准起着关键作用。正义作为行政管理体制改革最基本的价值取向，取决于中国特色社会主义建设的最终目的和公共行政公共性的本质特征；正义作为一种价值体系或价值系统不仅表现为具体制度与体制，还意味着一种社会理想；正义价值取向的实现依赖中国共产党的坚强领导和行政法治的推进。
【关 键 词】行政/管理体制/正义/价值取向
一、正义是我国行政管理体制改革最基本的价值取向
《中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报》指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。“和谐社会”的提出解决了一个重大的理论问题，即我们要构建一个什么样价值理念的社会主义的问题。党的第十六届六中全会明确提出“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，党的十七大进一步将社会公平正义作为深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的新要求，“和谐社会就是实现公平与正义的社会主义”。“和谐社会”中公平与正义的价值理念必然要体现在政治体制、经济体制和社会体制上。从政府治理的角度来看，无论是政府治理方式变革、治理模式发展还是治理结构变更，都离不开社会主义民主政治体制的发展、社会主义市场经济体制的完善与和谐社会建设中社会治理体制健全，30年改革开放的实践告诉我们，经济体制与社会体制改革每推进一步，都离不开政府改革的深化，我国改革发展的每一步进展都有赖于政府改革的实际进程。由于“政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节”。[1]事实上，党的十七大提出、十七届二中全会部署的、以转变政府职能为重点的、被称为“大部门制”的行政管理体制改革，其价值取向上就是通过政府转型实现社会正义，达到社会和谐。社会正义不仅是社会和谐的本质要求，更是政府治理结构的价值取向。
20世纪中后叶，为迎接全球化、信息化以及提高政府回应性，西方发达国家、新兴工业化国家乃至发展中国家纷纷卷入政府改革的浪潮，无论是以《公民宪章》、《政府现代化》为代表的英国公共部门改革；以“重塑政府运动”、“总统管理议程”为代表的美国公共部门改革；还是新西兰、澳大利亚、欧洲大陆各国以及日本、韩国、新加坡等国的公共部门改革，尽管历史与社会环境不同，改革的重点和所要解决的具体问题各异，但几乎所有改革都是应对动态的社会、政治环境，重新调整公共组织的形态和运作模式，建立有机式的动态的公共行政，“公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益”，“公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义”[2]的基本价值取向是一致与统一的。自1968年弗雷德里克森在其《走向新公共行政》一文首次将“社会正义”的价值引入公共行政以来，公共管理学或新公共管理运动理论界已经共识：公共管理者既要信奉并着力于实现良好的管理价值，更要信奉和着力于社会正义的价值。政府改革或政府重塑的实践，公共行政或公共管理的理论研究其共同点都从单纯的强调效率和经济，转移到强调社会的公正与正义。
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[3]新中国成立以来，尤其是改革开放30年来中国社会经济的发展可以用“翻天覆地”来概括，这说明我国政治体制、经济体制和行政管理体制充分有效，基本实现了社会公正、公平，但充分有效并非完美、完善，公正、公平并非完全正义。针对新中国的行政管理体制(以下简称行政体制)脱胎于战争年代、借鉴于前苏联集权模式、扬弃于中国文化传统的特征，在广泛汲取他国行政体制的精华，尊重当时中国社会、政治、经济发展客观实际的同时不断进行行政管理体制改革(以下简称行政改革)与创新，党和国家为致力于建立一个“办事高效、运转协调、行为规范”的行政体制，经过历次行政改革(虽然历次改革所强调重点与焦点各异)，确立了“精简、统一、高效”的行政改革原则，并最终将行政改革总体目标锁定为：到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”在这一总体目标中如果说“建设人民满意的政府”是行政改革基本目标，那么“维护社会公平正义”就是行政改革所追求的价值取向，而且是行政改革最基本的价值取向，因为公共性是公共行政的基本理念，公共行政所追求的价值目标应当是基于社会公共利益，是以追求“公共”为最基本的要义，公共行政最大的特征在于它是以公民为中心，而并非以政府自身为中心。人民是否满意，形式上表现为“行政运行机制和政府管理方式是否规范有序、公开透明”，本质上取决于政府治理理念是否符合“维护社会公平正义”的价值标准。行政体制的架构设计应当保证各种利益公正而充分地实现，行政改革实际上是改革既存的行政权力与公民权利关系在现实中的不平衡状态，真正维护、保障公民、法人和其他组织的合法权利与利益，从而实现社会的公平与正义这一基本价值。
二、行政管理体制改革正义价值的内涵
有关正义问题的探讨在人类思想史上由来已久，一直得到古今中外思想家们的高度关注，但“正义是一张普洛透斯似的脸，变化无常，随时可以呈现不同形态，并具有极不相同的面貌”。[4]从中外西方思想家有关正义论证中，从行政体制改革的视角分析，我们可得出这样结论：
首先，正义是一种制度或一种体制：通过一系列法律制度和规则，调整各利益主体间的关系，使得整个社会趋于和谐。“在经济和政治上，我们可以把社会正义说成是一种与社会理想相符合，足以保证人们的利益与愿望的制度”。“在政治上有组织的社会中，通过这一社会的法来调整人与人之间关系及安排人们的行为”。[5]制度需要一定的组织体制为载体实现价值目标。美国现代著名法学家庞德认为，正义并不是指个人的德行，也不是指人们之间的理想关系，它意味着一种体制，意味着对关系的调整和对行为的安排，以使人们生活得更好，是满足人类对享有某些东西或实现各种主张的手段。制度信念之所以能够为人们提供一种精神的寄托和支撑，也就是社会主体对共同价值认同的体现。制度的实现固然需要依靠强制力保证实施，但最根本的还在于制度所体现的公平正义的价值获得社会成员的普遍信任和认同，这种制度才能确定至高无上的权威地位，才能真正发挥功效。因而，制度的制定和实施不能有悖于普遍而基本的价值信念，缺乏价值纽带统摄和维系的制度往往如同虚设。
从制度层面分析当下我国行政改革中的正义：一是通过正义的制度确保建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政体制；二是通过正义的行政体制确保正义制度得以贯彻，也即通过一系列正义制度调整社会各利益主体的关系，通过社会制度的安排，对公共资源进行合理分配，尽量对处于最不利地位的人有利，使社会中的“最不利者”的利益应当得到最大程度的增进，以期获得社会成员的普遍信任和认同，从而保证正义，最终实现社会和谐。
其次，正义是一种价值体系或价值系统：价值体系是“一个人所持的或一个团体所赞同的一组相关价值”，[6]正义“意味着一套特定的公正的法律规范和原则，它给人们的行为提供模式或标准”。[7]辩证地看，任何一项社会制度都是某种价值理念的体现，反之，任何一种价值理念客观上必然体现在相应的制度上。制度信念是人们对社会价值的认同与反映。马克思主义认为，现实物质世界实质上是一个价值世界[8]。人类社会通过特定的价值体系将其客观需要作为其信念诉求，这一价值体系的核心就是期待通过制度来保护人的生存、促进人的全面发展，实现社会的公平与正义。因而，实现人的自由和全面发展、实现社会公正与和谐是人们内心对社会的期待，也是人们评价社会的价值取向。正义作为一种价值体系在当下就是要求政府按照“三个有利于”和实现社会和谐的正义评判标准对其自身的体制和运行机制进行修正与调适，以实现权利公平、机会公平、分配公平的社会正义。
第三，正义意味着一种社会理想：追求社会的“正义”是任何一种社会的共同价值诉求，只是在不同的社会形态下强弱程度不同，不同历史条件下理想的标准不同罢了。从发展的观点来看，正义观是动态的，它是随着社会的发展进步与人们的认识能力的提高而变化的；正义又具有主观性，每个人每个利益集团，在每个时代其正义观不同。因此，我们很难得出终极正义观，只能基于我们的认识能力在一定历史条件下使我们的正义观更接近于我们所处的社会生活的现实。罗尔斯的理论是理想性质的，不涉及任何现实的制度和政策，探讨范围仅限于一种“法律被严格服从的状况”，限于一个“组织良好的社会”，因而他的理论又被人称为一种“乌托邦”理论。当然，罗尔斯的理想理论是非理想理论的基础，面对现实中的非正义，理想的正义要为怎样对待现实的不正义提供指导。理想的正义就是解决非正义现实问题的原则组成。在我国经济高速发展、社会主义和谐社会建构的今天，人民所期待的社会正义是不断发展的。因此，当下的行政改革，实际上是对现有行政体制中非正义因素的消除，更多是为实现理想目标而不断完善新体制，是对现有制度的创新；本质上是在科学发展观统领下，行政体制的进一步完善以满足不断更新的理想的社会正义，这是一个扬弃、渐进和持续不断的过程。
三、行政管理体制改革正义价值的实现
(一)党的核心领导体系是正义价值实现的根本保障
一般而言社会正义的实现可以有不同的方式，或依靠社会自身力量和机制的自发过程实现，或通过一定外力即权力(主要是国家权力)强制推行实现，但社会自身没有强大的力量和机制来推动自身整合，即便具有这样力量和机制但实现正义的成本过高，周期过长。于是以“维护政权和夺取政权”为己任的政党，尤其是最有先进性的无产阶级政党在执掌或参与国家政权，治理国家和社会中就当然成为推动社会正义实现的最有效力量[9]。民主革命先行者孙中山先生在将他领导的革命与苏俄革命比较时，认为其领导革命之所以难以取得实质成功，其中最重要的教训就是：中国没有像苏俄那样有组织、有力量、有理想的政党。在政党政治中，政治纲领的提出和政府的产生与更替都是通过政党的活动来实现的。中国革命和建设的逻辑决定了中国共产党领导核心地位，“在中国，坚持党的领导，不仅关系到这个国家的转型发展的方向问题，而且关系到这个国家转型发展能否获得强有力的支撑主体问题”[10]。因此，中国行政改革正义价值实现不仅需要而且依赖中国共产党坚强的领导力量和支撑主体。
在政党政治时代政党控制和参与政府的运作天经地义，行政管理体制改革作为政治体制改革的切入点，“不是在执政党和政府之间谈论怎样划分权力，而是要根据政府运行的规律来界定党和政府的各自作用。党不能随心所欲地指挥政府，更不能像上级指挥下级那样来驱使政府，而应该按照公共权力运行的规律来扮演好自己的角色。行政管理体制改革，应当是使政府按照规律运行的最重要的探索之一”[11]。世界各国皆有政府，政府都有它自己运作的规律。中国共产党应该按照这些规律来研究公共权力的运作，实现对公共权力的科学控制。可以说，中国行政改革的过程，是中国共产党实现对公共权力科学控制的过程，同时也是中国共产党的领导得到有效坚持和正义价值实现的过程。改革开放以来中国共产党的领导之所以在政治、经济与社会格局得以不断巩固，政府治理能力不断加强，而且逐渐理顺和完善了党和政府关系，其根本在于党和政府在价值取向上统一于“实现公平与正义的社会主义”。
(二)行政法治是正义价值实现的基本途径
正义是人类社会一种天然的、本能的追求，而法在某种程度上来说是追求正义的一种产物。因而法蕴含着人们对于正义的诉求，正义也就成为善法与恶法的重要的衡量尺度。“正义只有通过良好的法律才能实现”，“法是善良和正义的艺术”。这些古老的法学格言不仅表明法与正义的统一性，而且表明了法是实现正义的手段，是实现正义的基本路径。法，作为一种社会规范，相对于道德、伦理规范来说，是处于低位阶的，但一旦体现着正义观的法律得以制定和实施，那么人们所追求的正义就在法律所调整的社会关系和社会生活领域中在国家强制力的保障下得到了实现。一方面，正义是实在法的基本原则和依据，以正义的要求作为其追求目标，并将其确定为一套可操作的行为准则，给人们提供行为模式和标准；另一方面，法律通过公正解决冲突的规定和程序来保障正义原则的实现。正是基于法的正义价值和国家强制性的特征，正义作为一种理想和追求才转变成了现实，才使得社会在正义的昭示下更加公正、公平和合理。
法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，改革开放伊始，基于启动民主，推动改革的需要，政府管理理念开始变革，强调法律和制度的重要性。随着社会主义市场经济体制的确立，中国共产党全面改变治国方略，推行依法治国，“依法治国，建设社会主义法治国家，是中国人民的主张、理念，也是中国人民的实践”。依法行政，建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容，成为中国政府施政的基本准则。现代社会由于政府管理领域的日益扩大，行政职能大为增加，行政权极度膨胀，以致“行政国家”的出现，这就必然导致两种结果：一是通过法对政府行政权的规范与控制；一是按正义的标准对政府自身体制和运行机制的重塑。于是对行政权力和行政职能载体的行政机构进行改革就理所当然。在现代社会，依法治国的关键不再像古代法家法治那样只是用以规制臣民，而主要在于规制国家权力，以保证人民当家作主，努力使国家权力在法律的有效约束下，沿着为人民服务的方向运行。当下行政改革中“人民满意的政府”的实现，就是全国人民的根本利益的实现，公平正义价值目标的实现。行政改革一方面是直接、积极确认权利，通过完备的法律体系确认公民权利，把尽可能多的权利纳入法律保护范围；另一方面是间接、消极保护权利，通过完备的法律体系规范行政机构、行政体制和行政权运行机制，把政府行政尽可能纳入法律调整范围。从这一意义上说行政改革不仅是依法治国的伟大实践，而且是社会主义核心价值体系在建设社会主义法治国家中“以依法治国为核心内容、以执法为民为本质要求、以公平正义为价值追求”的直接表现。
(三)改革、创新、稳定是正义价值实现的基本方式
中国特色社会主义建设发展实践告诉我们，改革、创新、稳定不仅是行政改革的基本要求，而且是正义价值实现的基本方式，三者具有同等重要的地位。改革为正义实现的动力，创新是正义实现的手段，稳定是正义实现的保证。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”[12]。行政改革是政治体制改革的切入点，关乎重大，牵一发而动全身。也正因为如此，中央才确定到2020年完成行政管理体制改革的总体目标，体现了高度的理性和重视稳定。因此，行政改革正义价值的实现，首先强调行政体制的基本稳定，稳步推进，但积极稳妥并不意味着止步不前、固守陈规。相反，为政府适应由管制型向服务型、由经济建设型向公共治理型转变，又必须加快行政体制的创新。创新是当今时代发展的必然要求，是时代的潮流趋势，行政体制的创新受制于政府的组织结构、职能定位和管理方式。因此，发展创新绝非一蹴而就、一步到位，而是在稳定前提下循序渐进、稳步推进。只有正确处理好改革、创新、稳定的关系才能实现科学发展，迎来更和谐与正义的未来。
当人类跨入新的历史纪元，世人沉浸于享受社会发展物质成果时，面对复杂多样的国际局势和全球化浪潮，面临处于社会转型与经济体制转轨的国内现实，人们理想状态的正义观和社会正义标准在不断修正。目前政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展，同时也影响正义价值的实现，国际经验也警示：当一个国家在经济迅速发展时，既有因为体制得当、制度正义引领一国社会稳定而进入的“黄金发展时期”，也有因体制失当、制度不义导致一国社会动荡而步入“矛盾突显时期”。因此，深化行政管理体制改革，创新是社会主义和谐社会建构和社会正义发展的内在要求和必然过程。由于政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节，因此，行政改革是社会稳定的关键所在，不仅关系到其他改革是否成功，还关系到发展中国特色社会主义的全局，要保证中国这艘巨轮稳定在社会主义航线上前进，行政改革就必须坚持“一个中心，两个基本点”的基本路线，以经济建设为兴国之要，以“四项基本原则”为立国之本，以改革开放为强国之路。这样的基本路线和行动准则是从国家发展大局的高度奠定了行政改革的内在价值取向。
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