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会员注册房波 张辉 （南京大学公共管理学院硕士研究生人民银行南京分行职员）
【内容提要】 20世纪90年代中期以来“公共管理学”在中国得到蓬勃发展，许多学者都对这个现象给予了积极正面的评价，但是在这表面的繁荣下其实隐藏了一些问题。本文从公共管理对行政管理的取代趋势的角度出发，一一揭示出背后被掩盖的种种问题。
【关 键 词】公共管理 行政管理 取代 解读
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009-4997(2008)03-0088-04
一“公共管理”取代“行政管理”的发展趋势
(一)“公共管理”取代“行政管理”的趋势概述
在西方，公共管理与公共行政或行政管理并不存在争议，三者始终用同一个语词表达，即public administration。所谓公共管理与公共行政或公共行政管理的名实关系争论，与国内对public administration的不同译法直接相关。正如毛寿龙所说，在中文里没有什么政治敏感性的学者一般把英文的public administration直译为公共行政，而大写的Public Administration则直译为公共行政学。20世纪80年代，为避免政治上的敏感性，有学者有意强调其管理性，人们一般把小写的public administration译为行政管理，而把大写的Public Administration译为行政管理学，简称行政学，教育部的专业目录上公共行政学成为“行政管理”，当时成立的很多公共行政学教学和研究机构叫做“行政管理研究所”或“行政管理学系”[1]。总之，在20世纪80年代，“公共行政”已被“行政管理”所广泛代替。到20世纪90年代中期，国内开始引进西方的“MPA”(Master of Public Administration)教育，即“公共行政学专业硕士”学位教育，国内有意把这叫做“公共管理硕士”，由此public administration又有了一个新的译法，叫做“公共管理学”，并成为“行政管理学”之上的管理学类一级学科。
所以，我们可以知道，“公共管理”和“行政管理”可以从学术研究和高校专业设置两个方面来认识。而“公共管理”取代“行政管理”的趋势也体现在这两个方面。从学术研究来看，是伴随着全球性公共行政改革的不断推进，公共行政学研究从传统的行政学研究阶段升级到现有的公共管理研究阶段，基本特征：一是其研究对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面；二是实现了由公共行政理论的内部取向向外部取向的转变，以公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为其核心主题；三是更具跨学科性、综合性的特征；四是实证研究和规范研究并重；五是更具现实性[2]。从高校专业建设角度看，主要是从各院校原有的归属于政治学一级学科的拥有很长发展历史的“行政管理学”分离出来，变成新设立的“公共管理学”一级学科下的二级学科，与公共事业管理、社会保障、土地资源管理等同级的部门公共行政学[3]。原有的“行政管理系”也摇身一变纷纷升级为“公共管理学院——行政管理系、社会保障系等”。
(二)“公共管理”取代“行政管理”趋势的正规解读
对于这股从上世纪90年代兴起的取代趋势，我国以厦门大学陈振明教授等为代表的学者们对此现象主要从当前中国经济社会发展的客观需要和学科发展两个方面进行阐述。
首先，如今处在经济社会转型时期的中国，社会矛盾日益复杂，社会分化问题突显，经济建设和社会发展中的许多问题亟待回应和纾解，而此时政府管理体制和管理运行机制中的弊端也日益彰显，腐败现象还难以遏制。这些问题如果不能及时有效地缓解或化解，就会严重影响中国的社会稳定，中国的发展就难以为继。在这样的时代背景下，通过以公共管理的新视野、新理念和新方法推进政府管理改革，促进政府与公众的良好沟通互动，促进以人为本的公共服务型政府的建构，促进和实现政府与公民社会的合作共治，从而实现经济社会的持续与和谐发展，无疑具有至关重要的意义。而公共管理学的兴起为我们观察和研究公共事务管理的运行、改善政府管理和社会治理提供了一个广阔的理论和实践平台。
其次，从学科发展的角度看，“公共管理”取代“行政管理”也是公共行政学学科自身“范式”转换的结果。公共行政学自创立至今，一直经历着深刻并引人注目的变化。而库恩的“范式”概念的提出被包括行政领域在内的理论家和实践者视为一场“巨大革命”，它为包括公共行政学在内的几乎所有学科提供了科学的理论分析工具。从范式视角出发研究公共行政，可以更加清晰地看到公共行政学的发展脉络和历程。1962年，美国科学史家托马斯·库恩在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于典范或范式及其意义的概念。[4]在库恩的理论中，范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定，也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。这种信念“能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架，一套理念和方法论的信条，一个可供仿效的解题范例，它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径，同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准，即决定着他们的自然观、世界观及价值观。”[5]
从19世纪末至今，公共行政学在一个多世纪的发展过程中，的确经历了几个不同的发展阶段。美国行政学家尼古拉斯·亨利称之为范式的转型，并强调每一阶段的特点在于其“位置”或焦点。[6]陈振明也指出，在西方公共行政学的百余年发展历史中，西方公共部门尤其是政府管理研究领域经历了三次大的“范失”转换。即从20世纪60年代之前的“传统的公共行政学研究”到70-80年代的“政策科学及新公共行政学研究”，再到80年代以后的“新公共管理学研究”。[7]而目前我国的“公共管理”取代“行政管理”的发展趋势正是学科范式转换发展的必然体现。
二、公共管理与行政管理的另类解读
以上对“公共管理”取代“行政管理”趋势的解读是目前在学术界比较常见或者说比较正规的一种解读。但是，如果我们仔细去分析目前中国的这种趋势就会发现背后其实还有许多问题可以进行一番别样的解读。
(一)取代的非主动本质：政治制度环境的束缚
从中国的具体国情出发，目前“公共管理”取代“行政管理”本质上是非主动的。原因就在于受到政治制度环境的束缚。
传统的公共行政学是以政府为主要的研究对象的，主要研究如何通过合理优化政府的组织结构、运行过程、资源配置等环节以达到提高政府“行政效率”的目的。从公共行政学的诞生来看，现代公务员制度的确立结束了私人庇护制和政党分赃制的历史，使得早期资本主义国家的完全政治化行政关系的格局演变成政治与行政二分关系的格局。政治与民主、利益等价值有关，而行政则仅仅指向效率。行政的发展通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。在两类公务员的分野产生伊始，诸如伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺、卢瑟·古立克以及马克斯·韦伯等改革家和思想家就敏锐地把握住这种分野的发展趋势，并试图从理论上揭示其内涵，重新界定政治与行政的关系以及与其相适应的政治角色与行政角色之间的关系，于是公共行政学就应运而生了。可见，传统的公共行政学的诞生是以现代公务员制度为制度基础的，而现代公务员制度又是以现代民主选举制度和权力制衡制度为前提的。于是，现代公务员制度、现代民主选举制度和权力制衡制度就构成了一个传统公共行政学得以出现并持续发展的基本政治制度环境。
但是，在目前的中国，党政一体的权威主义制度环境决定了在中国是不存在公共行政学发展所真正需要的“制度土壤”的。因为缺乏真正的制度环境，而使“行政管理学”得不到真正的发展，学术研究只能停留在对国外理论的介绍和传播，本土化研究无法真正进行。理论与实践无法真正统一起来，陷入“政府出现问题需要解决——学科发展得出学术研究成果——研究成果得不到真正落实”的怪圈。行政管理学科发展进入了一个死胡同。发展没有了动力和未来。在这样的背景下，为了能使“行政管理学”的研究持续进行下去，寻找其他的出路是必要的。“公共管理学”的横空出世，恰恰给了“行政管理学”一个重生的机会。因为“公共管理学”和“行政管理学”的区别就在于研究的侧重点不一样。“公共管理学”的研究对象不仅是政府主体，还延伸到其他公共组织，同时，“公共管理学”的研究内容更侧重于政府管理的过程和技术。所以，“公共管理”对“行政管理”的取代在某种程度上是有意无意地回避了政治制度环境的束缚。
(二)学科融合的非兼容：基础理论的缺失；跨学科研究的非原创
同时，从目前我国“公共管理”取代“行政管理”的发展趋势里我们还能解读出一个问题，那就是学科融合的非兼容问题。
在阐述这个问题之前，我们必须先弄清楚一个问题，即“公共管理”对“行政管理”的所谓“取代”，并不是后者就此消失了，而是一种融合性的升级。从前面提到的“范式转换论”我们就能明白，新兴的“公共管理学”其实是传统的行政学在新时期的新的发展阶段；是行政学随着经济社会的不断发展，在面临各种新出现的问题时，学术研究、学科建设自身做出的发展性的调整。从高校学科和专业设置方面看，按照我国目前的研究生专业目录(1997年)，公共管理一级学科下设：行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等五个二级学科。在本科专业目录中则是行政管理、劳动与社会保障、土地管理、公共事务管理等四个二级学科。[8]从中不难发现，行政管理学作为一个重要的二级学科依然有着重要的学术地位。这种融合性的升级为传统的行政学研究提供了更广阔、更高的学术平台。从而使行政学研究突破了过去狭窄的研究视野，其研究对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面；实现了由公共行政理论的内部取向向外部取向的转变，行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政、公共人力资源、公共具体事务管理等成为更新后的核心研究内容；学术研究逐渐具有跨学科性、综合性的特征，在公共管理这个大平台上，经济学、管理学、社会学、政治学等学科的知识不断被重新注入行政学研究之中，开创了新的学术空间；同时，在原有的规范研究的基础上，逐渐加大实证研究的比重，定性研究与定量研究相配合，从而使学术研究在注重价值的基础上更加实用、更具现实性。
在理解这个所谓的“融合性的取代”问题过程中，我们能了解到公共管理学的理论、公共管理学的发展是以政府改革运动和传统公共行政学理论为基础的。而政府改革运动同样是由许多关于政府的制度理论来支撑的。在目前中国，行政管理学理论并没有得到真正的发展，公共管理学表面上的蓬勃发展其实往往是建立在西方国家的基础理论之上的，缺乏本土的关于政府自身组织、运行过程和制度改革的理论基础。
同时，起初出于回避政治制度环境的束缚，而通过发展“公共管理学”来将学术研究的突破点调整到政府对公共事务的管理过程环节，从而将行政学研究从传统的以政治学理论为主要理论依据的格局演化成经济学、法学、管理学、社会学等其他学科的知识大量地被引用借鉴过来的跨学科研究格局。但是，在西方国家的公共管理学研究中，由于其自身的行政学原有的理论基础非常雄厚，有一套历史悠久，不断完善的政府制度基础，所以在将其他学科的知识引入行政学研究时，能与行政学本身的基础理论较为成功的融合在一起，发生化学反应，往往能催生出新的理论，从而不断促进行政学的研究。而在目前的中国，由于本土的基础理论的异常薄弱，缺乏一个由本土行政学基础理论构成的坚实理论平台，导致在进行跨学科研究的时候，别的学科的理论知识被引入行政学研究后，发生“油水分离”现象，不能有效地融合在一起，只能生硬地照搬管理学、经济学等原有的理论知识，最多在前面加上一个“公共部门”的前缀，以至于给世人以“大杂烩”的不良感觉。
(三)专业的非正常存在：培养目标和性质的迷失
最后，从目前我国“公共管理”取代“行政管理”的发展趋势里我们还能解读出一点，那就是高校“行政管理专业”的尴尬地位。
在20世纪90年代中期之前，由于在国家专业设置目录里，行政管理学被安排在法学类政治学一级学科下的二级学科。因此，各高校的“行政管理专业”基本上都是设置在法学类的政治学院系或法学院系，少数设置在哲学等院系下。专业学习的内容基本上都是以政治学理论为主，以政府自身组织结构、制度安排、运行原则等为研究对象。此时的“行政管理专业”已经呈现出尴尬的生存问题：“行政管理专业”带着“管理”的帽子，却主要学习的是政治学方面的理论知识，实际管理操作事务方面的知识涉猎不多。同时，学习的政治学方面的理论知识又主要是停留在制度介绍层面。于是学政治的骂其思想过于浅薄，内容不够深刻；学管理的责其是披着管理外衣的骗子。论思想深度、理论扎实程度，可能不及政治学专业的深厚，论管理水平、实际操作能力，不如其他管理专业的熟悉和对口。
“行政管理专业”的学生学的知识看似宏大、风光，上到国家体制、政治领袖，下到居委会、派出所工作，但是在很多人眼里，“行政管理专业”学的知识就是当代的“屠龙之术”。政治制度、政治理论，虽然对于一个国家是必须有人研究的，是关系到一个国家的发展前途的问题。但是落实到具体的每个学生头上，终究脱离老百姓的现实生活比较远。另外，专业针对性不强，一般来说，专业性越强的专业，就业就越明确，用人单位可供替代的专业选择面就窄，而“行政管理专业”恰恰专业性很不强，学的都是一些带有“普及性”的理论知识，缺乏自己特有的“专业知识”。
20世纪90年代中期以后，随着“公共管理学的崛起”，行政管理专业似乎看到了一丝改变尴尬局面的希望。在很多学者的眼里，公共管理学的出现本质上就是“行政管理专业”从政治取向转换为管理取向，就是为了弥补过去过于注重政府自身的政治理论学习的缺陷，而要将学习和研究的重点转向政府对公共事务的管理过程、管理手段和方法。于是在专业课程设置上大量增加有关的经济学、企业管理学、法学、社会学等方面课程。但是这又导致另一个尴尬的出现，那就是在“公共管理学”兴起的大背景下，“行政管理专业”这个二级学科定位的专业似乎迷失了自己的方向，作为一个二级学科定位的专业研究和学习的理论知识应该是包括在“公共管理学一级学科”理论知识体系中的一部分。但在实际生活中，“行政管理专业”研究和学习的内容却似乎相当于“公共管理学一级学科”的定位。以前，“行政管理专业”的尴尬在于学得太少，太缺乏专业性；现在的‘行政管理专业“的尴尬却在于学得太多，样样都沾点，样样都学的不精，同样缺乏专业性。
总之，“行政管理专业”总是找不到自己准确的定位。究其缘由，不外乎两点：(1)政府活动，本身就是一个非常宏大的事物。政府组织本身不同于企业等私人组织，政府组织不仅庞大，而且涉及政治因素；同时政府管理的公共事务本身更是范围广泛，里面内容复杂，涉及社会生活的方方面面，远不是某个企业内部所管理的那点点事务所能比的。要对这样一个“利维坦”进行研究，自然研究的内容是非常复杂、宽泛的，其内核研究自然不如企业管理等学科那么清晰和唯一。要想设计出一个单独的学科来对它进行研究肯定是力所不能及的。必须由多个学科合作进行复合研究。(2)政府活动，从整体上看，可以看作一个组织的活动，但是事实上，政府是一个由大量的分部门和大量的工作人员构成的集合概念。要指望通过培养一个人就能胜任政府所有的工作是不切实际的。它只能是由不同学科专业培养出来的人才共同合作来完成政府的管理任务。因此，行政管理专业那种建立在培养出一个“通才式”的人物来进入政府工作的培养思路本身就是错误的，这种思路也许适合过去“小政府、大社会”的局面，但是绝对不适合现在的社会现状的。也许，通过一级学科和二级学科的学科模式能在一定程度上建立起一个涵盖政府管理活动各方面的学科研究体系，但是要在一个学生身上复制这个庞大的知识结构那就是另外一回事了。
三、结语
从上述对“公共管理”对“行政管理”的取代的解读中，我们其实可以发现，其中还有许多问题被表面的“学科繁荣发展”所掩盖，需要引起我们的重新思考。
【参考文献】
[1][3]毛寿龙.行政管理学、公共行政学与公共管理学的制度基础[J].制度分析与公共政策网站.
[2]陈振明.公共管理范式的兴起与特征[J].新华文摘，2001，(4).
[4][美]Kuhn, T. S. The Structure of Scientific Revolutions [M]. Chicago: University of Chincago Press, 1962. Chapter 1.
[5]陈方.库恩的“范式”与夏皮尔的“背景信息”的比较[J].华南师范大学学报，1997，(2).
[6][美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：华夏出版社，2002.
[7]陈振明.公共管理是一个什么样的学科？(上)[J].中国工商管理研究，2006，(2).
[8]董克用.关于公共管理学科体系与专业设置的思考[J].中国行政管理，2005，(11).