我国新型农村社会养老保险制度构建——论新型农村社会养老保险政府保费补贴的作用效果

内容提要：本文首先对我国政府“新农保”政策实施概况和“新农保”政策政府补贴的作用效果进行了分析，指出现行政府补贴促进了城乡基本公共服务均等化、提高了农户参保积极性且保费补贴鼓励农户提高缴费档次跨提高了农户养老金待遇水平，随后进一步探析了“新农保”政府保费补贴尚待改进的方面，最后提出相应的政策建议，即：增加政府保费补贴的梯度差别；提高政府保费补贴最低标准。
    关键词：“新农保”，保费补贴，政策建议
    新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）是一项重要的惠农政策。建立“新农保’制度对解决广大农民的养老问题、建立完善覆盖城乡的社会养老保障体系、推进政府基本公共服务的均等化、进一步改变我国城乡“二元”经济结构、建立社会主义和谐社会具有重要的战略意义。
    一、新农保政策实施概况
    2009年9月1日，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），“新农保”进入了全国试点阶段。截止到2011年底，“新农保”已覆盖全国60%以上的县（市、区、旗），并将在2012年实现全覆盖，比原计划（2020年实现新农保全覆盖）提前8年实现既定目标。
    “新农保”的筹资主体由个人、集体和政府三方组成。国家为农户设定了100元、200元、300元、400元和500元5个缴费档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次；有条件的村集体可以对参保人缴费给予补助：政府分别对农户“缴费”和“养老金领取”两个环节进行补贴，即保费补贴和基础养老金补贴。保费补贴标准不低于30元人年，地方可以自行对选择较高缴费档次的农户给予适当鼓励。基础养老金补贴最低标准为55元人月，地方可以适当提高基础养老金水平。本文的研究主要针对政府的保费补贴。
    目前，我国“新农保”中，政府保费补贴有定额补贴和浮动补贴两种方式。采用定额补贴的省份（自治区）相对较少，有河北、贵州、江西和西藏四个省份（自治区），补贴标准为30元人年。海南、广西、湖南、吉林、黑龙江、山西、陕西、四川、宁夏、青海、新疆、内蒙古采用浮动补贴方式，其中大部分地区设定了30元人年的保费补贴最低标准（新疆为50元人年），且规定了每增加一个缴费档次，保费补贴提高额度不少于5元（宁夏为10元）的鼓励办法。上述各省（自治区）的“新农保”保费补贴政策均由省级政府部门出台。而其它省份只对30元人年的保费补贴最低标准进行了规定，具体补贴方式和补贴水平则由其下属的市、县自行决定。
    二、“新农保”政策实施过程中的政府补贴效果分析
    政府补贴是“新农保”政策中的关键点，在促进城乡基本公共服务均等化、提高农户参保积极性、鼓励农户提高缴费档次并提高农户养老金待遇水平方面起到了积极作用。
    （一）政府补贴促进城乡基本公共服务均等化
    长期以来，在二元经济结构的背景下，我国的农村社会养老保障制度建立进程明显滞后于城镇。我国从1992年正式开始试点推行“老农保”政策，1998年以后，“老农保”基本处于停滞发展状态。“老农保”的筹资主体实际为农户个人。公共财政对养老保险的投入主要拨付给了城镇职工，而对农村社会养老保险的补贴长期处于缺位状态。“新农保”政策确立了个人、集体、政府三方的筹资主体，其中，政府对“新农保”的补贴落到了实处，公共财政对农村社会养老保险的补贴从此实现了从无到有的飞跃，有利于促进城乡基本公共服务的均等化。
    （二）政府补贴提高了农户参保积极性
    理论上讲，“新农保”政策中政府拿出了真金白银对农户进行补贴，比“老农保”政策更具有吸引力，农户有更高的参保积极性。截止到2010年末，全国参加“新农保”的人数已经达到了10277万人，而“老农保”在参保最高峰时的参保人数仅为8025万人。随着更多的地区被纳入到“新农保”的试点范围，参加“新农保”的人数仍有较大上升空间。
    笔者在河北省武安市、曲周县和内蒙古武川县的实地调研也发现，样本农户的参保积极性较高，参保率达到了89.4%。其中，“新农保”政策实施时已经年满60周岁且符合基础养老金领取条件的农户全部按时领到了基础养老金。
    （三）政府保费补贴鼓励农户提高缴费档次
    有学者对部分地区农户的参保缴费行为进行了调研，发现选择最低缴费档次农户占样本总体的绝大部分。笔者实地调研的结果也与上述学者的研究结论一致。为进一步了解农户是否因为收入水平低而选择了最低的缴费档次，本文利用2011年《中国统计年鉴》中的相关数据进一步分析农户的筹资缴费能力，选择指标为各省设计的各缴费档次分别占农户纯收入剩余①的比例。该比例小于等于1，说明农户具有缴纳该档次的缴费能力；大于1，说明不具有缴纳该档次的缴费能力。以河北省为例，2010年河北省的农户纯收入剩余为2113.1元，最低缴费档次占农户纯收入剩余的比例为4.7%，最高缴费档次占农户纯收入剩余比例为23.7%，农户同时具有缴纳最低和最高缴费档次的缴费能力。对其他各省（自治区）的分析结果也表明，农户具有缴纳最高缴费档次的能力。结合以上分析可知，农户选择最低的缴费档次，并不是由于缴费能力不足的原因导致的。
    实地调研中的曲周县、武安市和武川县的缴费档次设计，都与《指导意见》设定的五个缴费档次保持了一致。曲周县、武安市采用定额补贴的办法，补贴标准为30元人年，而武川县采用了浮动补贴、每增加一个缴费档次增加5元保费补贴的方法。通过对调研数据的分析发现，参保且缴费的农户中，有73.3%的农户选择了100元的缴费档次，三县样本农户的该比例分别为77.8%、73.3%和68.6%。当问及如果政府提高补贴水平，农户是否愿意提高缴费档次的问题时，样本总体中参保且缴费农户中有77.7%的农户表示愿意，曲周县的该比例为70.0%、武安市为66.7%、武川县为85.7%。可见，政府保费补贴在鼓励农户提高缴费档次方面作用较为明显。
    （四）政府保费补贴提高了农户养老金待遇水平
    采用定额补贴方式，农户得到的保费补贴额度与其所选择的缴费档次无关，而与缴费年限有关。假设不考虑利息收益，保费补贴标准为30元人年，以缴费期分别为1年、5年和15年的农户为例，农户累计可以得到的政府保费补贴总额分别为30元、150元和450元。按照《指导意见》的规定：个人缴费、地方政府和其他个人及组织对参保人的保费补贴，全部记入个人账户；个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（该系数是参照城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数制定的）。因此，可以利用个人账户中政府保费补贴总额除以“新农保”养老金月待遇计发系数139，得出因政府保费补贴而提高的养老金待遇额度。对应上述的缴费年限，农户的养老金待遇因保费补贴而提高的额度分别为0.21元人月、1.1元人月和3.2元人月。
    如果采用浮动补贴方式，且按最低保费补贴额度为30元、每增加一个缴费档次增加5元保费补贴的方式进行补贴（目前采用较多的一种补贴方式），农户选择500元缴费档次，可以得到的保费补贴额度为50元人年。以缴费年限分别为1年、5年和15年的农户为例，假设不考虑利息收益，农户得到的政府保费补贴总额为50元、250元、750元，分别除以139可以得到与上述不同缴费年限对应的、因政府保费补贴而提高的养老金待遇水平额度，即0.35元人月、1.8元人月和5.4元人月。
    三、现行“新农保”政府保费补贴尚待改进的方面探析
    综上所述，政府补贴对于促进我国农村社会养老保险方面作用还是较为显著的，但尚存在有待改进的地方。
    （一）“新农保”政府保费补贴的梯度差别较小
    政府保费补贴可以提高农户的缎费水平，但对于选择不同缴费档次的农户而言，政府保费补贴的作用程度是不同的。采用定额补贴方法，以年缴保费100元，每年可得到30元保费补贴的农户为例，补贴占农户缴费额的比例为30%。如果农户提高缴费档次，选择200、300、400及500元缴费档次，保费补贴占农户缴费的比例分别为15%、10%、7.5%、6%。若采用浮动补贴法，假定每增加一个缴费档次，政府增加5元的补贴，那么，年缴200、300、400、500元，农户每年分别可得到35元、40元、45元和50元的保费补贴，补贴占农户缴费的比例分别为17.5%、13.3%、11.3%、10%。
    由上述分析可见，农户选择的缴费档次越高，政府保费补贴占农户缴费额的比例越低。审额补贴方式保费补贴的梯度差别为零，而浮动补贴的梯度差别也较小，保费补贴梯度差别设计不合理，不利于鼓励农户选择更高的缴费档次。
    （二）“新农保”政府保费补贴水平偏低
    《指导意见》规定“新农保”政府保费补贴水平为30元人年，如前文分析所示，这种低水平的补贴在提高农户养老金待遇水平方面的作用有限。虽然部分地区提高了保费补贴的水平，但是提高的幅度仍然十分有限。以新疆为例，新疆规定“新农保”政府保费补贴最低标准为50元人年，若按照每提高一个档次增加5元的标准予以补贴，那么与新疆设定的最高缴费档次1000元对应的保费补贴额度为95元人年，如果农户选择最高缴费档次且缴费15年，一共可以得到保费补贴仅1425元，补贴额度仍然偏低，这显然不利于提高农户的养老金待遇水平。
    除此之外，农户对“新农保”政策和未来形势预期的悲观情绪以及农户个人的短视性等不确定性因素都会使“新农保”保费补贴的作用效果大打折扣。
    四、研究结论和政策建议
    社会保险的主要功能是维护社会公平。如果对选择较高缴费档次的农户给予较大的补贴力度，有学者认为可能会出现“补富不补穷”的问题，违背了社会保障制度的初衷。但是，通过上述分析，如果提高保费补贴水平，符合农户的心理预期，大部分农户会选择较高的缴费档次，并同时享受到较高水平的保费补贴，从而使得政策作用得到充分实现，同时也可以避免“补富不补穷”的问题。基于以上分析，本文针对“新农保”政府保费补贴提出以下政策建议：
    1.增加政府保费补贴的梯度差别，使保费补贴能够充分体现“多缴多得（补）”的原则。梯度差别的设计应该遵循“农户缴费档次越高、政府保费补贴占农户缴费额的比例不变或递增”的原则。如按照农户缴费额的50%进行保费补贴，缴纳100元补贴50元，缴纳200元补贴100元，依次类推；又如按照农户每提高一个缴费档次，政府保费补贴占农户缴费额的比例相应提高5%的原则进行补贴，那么如果农户选择100元的缴费档次，保费补贴占缴费额的比例为30%，补贴额度为30元人年，选择200元的缴费档次，保费补贴占缴费额的比例为35%，补贴额度为70元人年，依次类推。
    2.提高“新农保”政府保费补贴的最低标准。在经济条件较好的地区，应进一步提高保费补贴的水平；对于经济条件较为落后、存在保费补贴筹资困难的地区，中央财政应该配套资金以帮助这些地区提高对农户的保费补贴水平。因此，建议政府保费补贴最低标准应与当地设定的农户最低缴费档次保持同一水平。
    注释：
    ①即农村居民家庭人均纯收入减去农村居民家庭平均每人生活消费支出后剩余的部分。
    参考文献：
    [1]朱蔚嘉，余桔云.新型农村社会养老保险中的财政补贴效应研究——以江西省为例[J].价格理论与实践，2010（11）
    [2]王章华.中国新型农村社会养老保险制度研究[D].上海：华东师范大学，2011（4）
    [3]李升.新型农村社会养老保险基金运作机制研究[D].山东：山东农业大学，2011（6）
    [4]黄阳涛，李放，吕伟.江苏三县新农保实施情况的比较分析[J].山西农业大学学报（社会科学版），2011（9）
    （作者单位：中国农业大学经济管理学院）