大力推行基本公共服务均等化基础上的财政资金竞争性分配——广东省财政专项资金竞争性分配改革调研

内容摘要：新世纪初以来，以部门预算、政府采购、国库集中支付等为基本内容的预算制度基本建立，对规范我国各级政府支出发挥了巨大作用。但是，借鉴国外经验实施的预算改革也存在原制度设计的固有缺陷，带来偏离改革初衷的一些问题。如，一些地方和部门预算编制的“只增不减”，预算执行的“买贵的不买对的”，“年终突击花钱”，预算监督流于形式等弊端比较突出。广东省在基本公共服务均等化基础上，实行了“财政专项资金竞争性分配”（下称竞争性分配）的改革探索，为各级政府深化改革提供了一些借鉴。
    关键词：财政资金，竞争性分配，改革
    一、广东省财政专项资金竞争性分配改革的基本情况
    广东省政府2008年实施财政资金竞争性分配改革，将专项资金分配从“一对一”固定性拨付转向“一对多”竞争性选择的安排。其主要做法是：
    （一）着眼顶层设计，促进改革制度化
    改革过程中，广东省首先着眼于顶层设计，制订了规范改革的一系列实体性、程序性制度措施。省政府先是批准转发了《关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革意见》，提出专项资金竞争性分配改革思路、原则，明确具体工作目标、内容和步骤等。在此基础上，由财政部门制定资金分配管理办法、内部工作规程等制度，对招投标流程、专家评审程序、具体评价程序等方面进行明确规定。各主管部门或实施单位也制定项目相应的监管办法和考评制度。如，在项目申报环节，参与竞标的地区（部门）要制定财政专项资金绩效目标及其具体可考核性指标，并纳入工作方案、招标公告或专家评审方案内，作为竞争项目的申报、评审以及绩效追踪、评价的依据。未申报项目绩效目标的项目，不予受理。
    （二）确定改革资金项目范围，并实行分类申报
    各级政府财政支出中，并非所有项目都要讲求竞争性。其中，占支出比重大、问题多的建设、发展资金支出项目，因其更多地与地方经济发展相关，绩效要求应摆在首位，首先被纳入将竞争性分配范畴。人员经费、公用经费、最低生活保障经费等，主要取决于管理体制规定，具有固定性、基础性；或关系公众基本公共服务需求，应体现广覆盖、均等化、无差别原则，不应纳入竞争性分配范围。
    不仅如此，对纳入竞争性分配的建设、发展类项目，该省进一步按照项目类型、特点，分类实施改革，提出不同的绩效要求。如部分省级财政专项按四类形式处理：第一类面向企业、事业单位安排的资金，采取向全社会公布，对所有符合条件的单位进行招标、投标，如“战略性新兴产业扶持专项资金”等；第二类全省可在地区间转移实施项目，向全省各地财政和主管部门公布，由各地申报，组织专家评审确定，如“省产业转移扶持资金”等；第三类对已有全省总体实施规划，但需分年、分地区实施项目，鼓励地方提出方案，按照“条件最优，时间最快”的原则确定实施先后顺序，如“欠发达地区薄弱乡镇卫生院改造建设专项资金”等；第四类政府出资购买服务项目，向社会公开招标，通过法定程序确定服务机构，如“农村劳动力转移培训补助资金”等。
    经过3年多实践，广东省实施渐进式改革，竞争性分配项目范围已从汪洋书记“点题之作”的省产业转移扶持资金，拓展至科技、教育、水利、农业、社保、医疗卫生、旅游、交通运输等各领域，并从省级向地级市及所辖各区（县）基层政府扩展。截至去年底，全省共有87项专项资金实施改革，约153.2亿元。
    （三）制定评审指标体系和评审标准
    制定科学的评审指标和标准是提高竞争性分配资金评审质量和公信力的重要保障。各部门单位结合项目资金特点和评审需要，根据绩效目标，科学制定评审指标体系和评审标准，并将绩效目标及指标纳入项目申请书、竞争性资金分配改革方案、公开招标书等，作为项目申报、评审及专项资金分配的重要依据，既注重科学导向，又具有可操作性。如，“省战略性新兴产业发展专项资金”按照太阳能光伏、核电装备、生物制药、新材料、节能环保等五类产业类型，建立了包括参评企业实力、项目科技水平、项目发展前景、项目可行性和参评企业表现等5个一级指标、9个二级指标、23个三级指标在内的评审指标体系：“粤港关键领域重点突破项目”的技术评价指标涵盖了对项目技术方案、预期成果及效益、投标人能力和风险的评价以及经费预算等多项指标。
    （四）制定专家管理规范，旨在确保“裁判员”质量
    完善的制度，必须依靠可靠的评估体系去落实，评估体系中承担评估责任的专家是保证结果公正的关键。广东省以政府及部门现有各类项目专家库为基础，组建了竞争性分配政府专家库及专门领域专家库。政府专家库涵盖各类科技教育、环境保护、财税金融、发展规划、卫生医药、农林水利等相关领域的各类专家1200多名；一些部门根据项目技术、专业的要求和特点也建设了相应的专门领域评审专家库。同时，根据实施情况和评审需要，适当扩充评审专家库，增加抽取评审专家组的专业权重专家库人数。此外，还通过建立反评判指标体系，对各专家的评审质量进行考核分析，适当淘汰不适宜参加评审工作的专家，不断优化专家库的人员构成。
    在组织实施竞争性资金招标评审时，专家选择一般性程序是：首先在竞争性分配专家库中遴选专家；对个别技术要求高、专业性强项目的竞争性评审，确保在竞争性分配专家库中遴选不少于50%专家的前提下，采取部门推荐与政府专家库中遴选相结合办法，确定参与评审的专家组成员；根据有关反评判指标体系制度规定，对专家评审质量进行评判。通过这种流程化的程序，在一定程度上防范了竞争性分配过程中“黑哨”的产生，保证评判结果的真实、可靠。
    （五）规范评审程序，以保障实体规定落实
    程序公正是实体公正的保障，也是结果公正的前提条件。广东省根据项目特点，吸取现有各类政府招标评审的经验，重点从职责、规范、可操作性等方面设计竞争性分配评审程序。在程序设计上，分为专家评审和竞争性招投标两类，专家评审程序按照项目申报通知、随机抽选评审专家、召开专家评审会、现场公布、结果公示（确认）等环节进行，竞争性招投标程序按照项目申报通知、成立招标工作领导小组、组成评标专家委员会、书面评标、现场考察或答辩、公示中标项目等环节进行。在评分方法设计上，采用评分制或投票制等评分方式，合理确定考评的权重和分值，既注重指标的导向作用，又力求简便、易行。
    （六）实施监控督查，重在综合评价、绩效问责
    针对以往政府财政资金项目管理，普遍存在的监督措施操作性不强，监督乏力问题，广东省重点加强了改革过程中的监督措施的制度建设。竞争性分配过程中，各个项目普遍制定细化的、可监督的指标，经过竞争性分配后，对扶持项目，有关部门依据各项目实施单位自己申报的各类项目指标，通过组织专项督查实施过程绩效监管，有效监督绩效目标的实现进度，及时发现项目实施过程中问题，督促用款单位及时整改。如在“省产业转移竞争性扶持资金”竞标结束后，通过对产业转移工业园实地督查，了解、检查各地示范性产业园区战略规划目标、相关经济财政指标的实现程度，竞争性扶持资金的分配、使用情况和社会、经济效益，以及相关重点工作和突出问题等，督促及时整改。
    在监督方式上，广东省通过实施资金使用单位绩效自评与财政部门代表政府牵头组织重点评价相结合的评价方式，衡量考核项目单位资金使用达到预定目标的情况，对未达到预期目标的用款单位进行绩效问责，较好提升了专项资金的监管效率和使用效益。同时，各主管部门或实施单位根据竞争性分配绩效管理办法，制定项目相应的监管办法和考评制度，真正把跟踪问效、绩效问责制度的执行落到实处。一是将项目支出绩效评价结果与以后年度项目预算安排挂钩，形成结果导向的绩效约束。二是通过对绩效评价结果反馈，进一步增强部门单位绩效意识，落实绩效责任，提升绩效管理水平。
    二、财政资金竞争性分配改革的主要成效
    广东省3年多来的改革实践表明，竞争性分配改革使得政府公共支出管理开始逐步从政府内部管理到社会化管理，从资金局部环节管理向全过程绩效管理转变，在这一改革过程中确定的“多中选好，好中选优”的竞争性分配机制，强化了激励机制、绩效优先观念，深化了公共财政管理改革，提高了资金使用效益。从目前看，该项改革所体现的成效主要是以下几个方面：
    （一）创新了以竞争促绩效的财政管理体制
    广东省的资金竞争性分配改革，将基本公共服务均等化与竞争性分配改革同步进行，从制度设计上避免了赢者通吃，“底线保障”与非均衡战略促发展的均衡问题并举。通过竞争性的分配方式，在破解政府预算资金分配迷局和优化转移支付结构难题上向前迈进了一步。同时，增强了财政预算资金初次分配的竞争性，与目前政府通过市场获得商品服务的最终分配方式的竞争性，开始实现协调。竞争性的增强，在一定程度上解决了财政资金管理逆向激励和财政资金管理缺乏动力机制的问题。较好实现了财政资金的有效配置，并强化了资金使用的绩效观念和责任意识。通过引入招投标等竞争性机制，邀请专家参与评审和督查跟踪，对众多备选项目的遴选比较和科学评判，提高社会公众、专业人才在财政专项资金分配管理的参与程度，实现了向民主理财、科学理财的转变，促进了“阳光财政”建设。
    （二）改革初步形成“倒逼”和“学习”机制
    与以往由各级政府规定项目的实施步骤、标准等要求不同的是，通过资金项目竞争性分配，由各个项目实施单位申报其项目主要指标，分析可行性，讲出必要性，并进行不同竞争主体之间的比较，作为评估分配结果的主要依据。由“要我干”到“我要干”，形成“倒逼”机制，强化了地区（部门）的竞争意识，培育了良好的竞争氛围，有效打破了预算分配中的路径依赖和思维定势，极大地激发了各地各部门加快发展的主观能动性。同时，参与竞争性分配的过程，也成为各地开始全面审视自身工作，学习借鉴其他地方和部门工作的一个契机。通过借助专家智慧和社会力量，引导参与竞争的地区（部门）认真审视本地区（部门）发展中存在的不足，其他地区工作中的经验和长处，促进形成科学发展思路，研究和完善促进本地区（部门）科学发展的方案，挖掘潜力，把推动科学发展的正确思路转化为赢得竞争的现实优势。
    （三）提高了政府对区域经济引导调控作用
    财政专项资金试行竞争性分配改革，以财政资金的集中投入、择优配置为手段，扶持绩效优、带动力强的项目，从各项资金的使用效果看，资金的投入有效激发了地区（部门）加快发展、科学发展的集中性和主动性。特别是一批优势项目在经济危机中呈现出强劲的生命力，在区域经济发展与改革中表现出引导调控作用。如，截至2011年6月，“省产业转移竞争性扶持资金”75亿元共带动各级政府投入300.31亿元资金（其中，本地政府投入284.92亿元、共建政府投入15.39亿元），入园企业新增投资额1803亿元，财政资金带动乘数高达28倍：“战略性新兴产业竞争性分配资金”4.2亿元的投入，共带动单位企业等资金投入23.5亿元 。
    （四）成为政府提高公共产品和服务能力的重要抓手
    在财政资金分配竞争性改革制度规定和指标设计中，区分不同项目类型，加入了有关提高公共服务质量，加强社会管理，促进就业等有关非经济类指标，有效地促进了产业、科技、农业、教育等各领域的科学发展，提高了市场经济条件下的政府公共服务能力。如，“省旅游扶贫项目”以3.1亿元的财政投入，在短短不到一年时间，直接解决就业人数10万人、间接带动就业近40多万人。在产业转移过程中，各地更加注重环境保护，推动产业与生态环境和谐发展，35个产业转移园的单位工业增加值能耗，均低于所在地级市的能耗水平，有的园区还创建了循环经济产业基地，成为地方低碳绿色发展的引领力量。
    三、竞争性分配改革存在的问题和改革难点
    财政专项资金竞争性分配及绩效管理是一项改革创新性的工作，目前在广东省虽然试行了3年，但仍处于试点阶段，根据我们的观察虽然取得了显著成效，但也存在一些亟待解决的问题和困难。
    （一）原有分配模式的制度惯性依然较强
    长期以来，政府财政专项资金分配中存在的“人人有份”平均主义分配模式，虽然近年来先后尝试了“零基预算”、“多年滚动预算”等改革模式，但是各地基本上还是实行的“基数加增长”的分配模式。各个地方进行的改革也主要采用“保存量、改增量”的渐进方式进行，即通过承认原有的利益格局，保持各部门原有项目、规模、资金渠道，重点在增量资金分配上采用新的分配模式。虽然以绩效优先、扶优扶强为标准的专项资金实行新的、竞争性分配模式，在很大程度上打破原有分配模式，进行资金的重新配置，但是包括广东个别地方、部门对此认识不够，一定程度上制约了竞争性分配改革的进一步推进。
    （二）项目评价基础需进一步拓展
    通过竞争性分配改革，广东省重点解决预算资金分配的绩效性问题，评价标准主要集中在预算方案的技术性问题，评价人员比以往更多地引入专家介入。虽然这种竞争性分配改革比之以往的由政府领导、财政部门、主管部门决定的形式，在公开性、民主性、公众参与等方面有了巨大的进步，但是这种改革关注的问题仍然是技术性、经济性问题为主，评价主体主要限于官员、专家等，仍然存在技术性评价色彩浓厚，重在强调绩效等方面的问题。
    （三）改革措施的实体、程序方面仍待完善
    财政专项资金竞争性分配的评审程序、办法及要点，评审指标体系和标准、专家管理办法和评估规范及具有针对性的绩效管理办法等配套制度，有些仍然操作性不强，指标量化不足，无法实施有效的监督与跟踪问效，改革的制度化、规范化程度有待提高。如，现有专家库覆盖领域偏窄、专家人数相对较少，大多为本省专家学者，结构较为单一，与建设统一规范、分类齐全、知识结构多元、层次较高的适应竞争性分配改革需要的专家库还有一定差距。
    （四）改革的监督机制有待加强
    由于这个改革仅仅进行了3年时间，监督机制有待于磨合、确立和提高有效性。这方面的问题主要是：作为主要监督依据的绩效目标申报的规范性、评审指标的科学性和关联度有待提高；对专项资金使用情况及时组织专项督查，实施针对性的绩效监管及整改的措施有待加强；评价结果应用、绩效问责与激励机制有待完善，社会监督及信息反馈效应有待加强等。
    四、继续深化竞争性分配改革的思路
    通过调查，我们认为：实施财政资金竞争性分配改革，是进入新世纪以来财政预算改革领域的一项重大举措和创新性做法，也是绩效预算改革的重要组成部分。这项改革适应了我国转型时期的政府管理改革方向，对其他地方也具有借鉴意义。但是，这项改革也需要进一步深化，我们认为主要体现在以下几个方面：
    （一）积极拓展竞争性分配改革范围
    目前这项改革主要还是体现在省级、部分市县级的一部分资金，要起到从根本上调动各地政府、各部门积极性，形成提高财政资金乃至整个政府管理效率局面，就要进一步从资金项目范围，改革实施主体范围上进一步拓展。实施主体范围上，推进改革从省级向全省覆盖，鼓励、引导、市县、乡镇政府推进财政专项资金竞争性分配改革。资金项目范围上，从部分专项资金项目向所有符合条件的所有财政专项资金覆盖。具体政策措施是：要在不改变现行专项资金的分配格局，不改变主管部门对财政专项资金分配权、管理权的前提下，科学划分实行竞争性分配改革的专项资金类别，对于分配对象主要为企业、市场化程度较高的专项资金，推广招标投标方式；对于分配对象主要为政府部门或下级财政的专项资金，引入专家评审、集体研究等竞争性决策机制。将竞争性分配改革拓展到建立绩效激励性的财政转移支付机制，以生态、基本公共服务等绩效考评作为转移支付资金安排的重要依据。
    （二）优化评审专家库，进一步拓展项目评价基础
    专家评价方式为科学、准确地选择项目，增强项目评价基础，起到了很大的作用。目前，广东的改革方式需要进一步整合现有的绩效管理专家资源，细分不同领域的专家，建立专家档案。要优化专家库管理，引入各部门单位推荐的评审专家，结合各项目评审专业性和特殊性的需要，提高专家库的针对性和适用性；逐步拓展专家库专家范围，包括全国著名高校、科研机构专家学者、省外相关领域的专家等，进一步扩展专家库的专业覆盖面，适当增加专家库人数。同时，更为重要的是，要随着现代服务型政府的建立和社会公民意识的提高，进一步拓展评价的基础，引入专业机构、社会公众、大众媒体等外部机构和人员参与评审过程，实现评审主体的多元化，提高评价结果的公正性、透明度和有效性。最终，要过渡到由接受政府公共产品和服务的社区公众及其代表，通过预算参与方式，介入到预算制定的过程，并享有最终选择权，辅之以专家的评审意见作为选择依据的模式。
    （三）强化财政管理过程的竞争度，促进激励约束机制的有效性
    重点将绩效竞争的理念引入到财政专项资金安排，将绩效目标作为项目遴选的一项重要判断标准，将绩效管理要求贯穿于资金使用管理过程，不断强化绩效责任，切实提高财政资金使用效益。在加强指导和强化监督的前提下，探索实施对竞争性的专项资金分配整体委托第三方独立、公正组织评审的做法，以进一步提高管理效率，扩大社会影响力；充分利用信息系统收集支出项目绩效信息，实施经常性绩效监测，同时定期组织督查组或委托第三方实施绩效督查，两者有机结合形成有力的绩效监控机制；以绩效目标为标尺，组织评价工作组或委托第三方对竞争性分配的专项资金实施整体绩效评价，并以评价结果为导向，完善竞争性分配专项资金绩效管理机制，调整优化竞争性分配专项资金支出结构和政策安排，同时形成有效的绩效问责与激励机制。
    （四）完善制度规范，增强操作性和可追溯性
    进一步完善以绩效为导向的评审指标体系和评审办法。不仅要结合项目经济效益、社会效益、政治效益设置综合性指标，还要结合项目特点设置个性化指标，提高竞争性分配的科学性和可操作性。完善业务规程，包括以绩效竞争为核心的资金申报、评审规程、过程绩效督查规程和资金使用绩效评价规程等。完善财政资金竞争性绩效管理办法，为深化财政专项资金竞争性分配改革提供科学、规范的基本制度支撑。
    作为一种新型的分配模式，广东省的改革从增强竞争性入手，探索如何改进预算分配方式。近年来，各地借鉴国外财政管理理论，构建具有本土特色的预算模式方面也进行了一些尝试，并先后开展了参与式预算、绩效预算等改革，对提高预算的激励约束机制的作用，进行了有益探索。建议在更广阔范围开展预算管理改革探索，鼓励不同模式尝试，最终寻找到适当的绩效管理机制和制度安排，提升我国财政支出管理水平。
    （作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部 孟春 李明（国家行政学院）)