警惕产业转型升级中的“地方政府失灵”

从“市场失灵”到“政府失灵”：西方主流经济学的中庸之道
    回溯西方国家度过上个世纪经济大萧条的经验，首推凯恩斯“有效需求理论”取代古典经济学通过市场机制自发调节要素配置的“萨伊定律”，即通过强有力的政府宏观经济调控纠正市场自发生成导致的资源配置无序状况，也就是通常所说的“市场失灵”。这个理论占据主流后，马上引发了自由主义学派的强烈反对：如果市场不能通过看不见的手调节生产，那么政府是否一定能够做到？比如理性预期学派就认为，民众会对宏观政策产生先决性的预期，导致宏观政策的有效性难以保证。
    然而在经济大萧条和战后经济复苏的背景下，宏观调控发挥出了超乎想象的巨大效力，市场经济与宏观调控的有机协调成为世界各国经济发展的共识，主流经济学也在二者之间寻求到了自身发展的合理定位。但随着全球经济步入信息技术和互联网引发的持续快速发展期，政府对于经济发展的干预幅度、范围和手段都达到了前所未有的高度，这又引发了新一轮对政府调控的质疑。新政治经济学派就强调，在平稳经济增长时期，政府，特别是地方政府已不再局限于通过“扶持之手”来解决市场机制这个“看不见的手”失灵的问题，而是倾向于采用“掠夺之手”来干预经济，通过发展地方经济为自己获得政治资本，此时就不可避免会发生“政绩工程”甚至滋生腐败行为。
    事实上，西方主流经济学对政府宏观调控认识的变化一方面是基于外部经济环境变迁带来的压力，另一方面也是对政府行为认识不断深入的结果，其最终困境就是要在市场机制和政府调节之间寻求一个合理的度，让“看不见的手”和“看得见的手”握在一起。
    从“手段有限”到“调控冲突”：产业升级中政府调控失灵的具体表现
    改革开放以来，中国在从计划经济向市场经济转型的过程中，地方政府逐步拥有了更多的自主权，对区域经济的发展起到了越来越大的作用，这在分税制改革后体现得尤为突出。分税制改革前，中央政府通过财政体系统筹安排全国税收收入，地方政府发展当地经济往往受制于财政资金的约束，而统分的税收体系难以将地区经济发展水平和财政资金之间建立有效的联系，使得地方政府缺乏发展地区经济的积极性。实施分税制后，地方政府拥有了更多的可支配资源，伴随着地方政府公务人员专业水平的提升和信息传递速度的加快，地方政府对本地经济发展的指导性也达到了相当高的水平，协调发展地方经济的手段趋于丰富和完善。但是，地方政府调控能力的提升是一把“双刃剑”，很大程度上也加大了政府调控失灵的程度。
    “手段有限”是政府调控失灵的集中表现。尽管地方政府协调区域经济的手段日益丰富，但本质上都是过度依赖财政转移支付。无论是对落后产能进行淘汰还是通过招商引资带动地区产业升级，地方政府往往采用税收优惠、土地政策、各种补贴等方式影响企业成本，形成推动产业升级的原动力。这种举措在改革开放初期，经济总量不高、土地等资源丰富的情况下非常有效，但随着地区经济总量的增长和土地等要素资源日益稀缺，有限的财政补贴对庞大的经济总量而言显得微不足道，调控失去应有的效力。而地方政府为了增加调控的有效性，就不得不加大财政投入力度，为此就要拓宽财政收入来源，由此引发税费、土地价格的上涨，使得调控最终失灵。
    “手段有限”所表现出的是政府调控能力整体有限与市场机制大环境不够健全引发的效率缺失，而“调控冲突”则是由政府调控能力局部过强造成的。为了发挥专业化的分工优势，地方政府对应中央政府的部门归属，将产业转型升级工作划分到具体的部门，每个部门各司其职，立足自身视角开展工作，此时部门协调就成为制约工作成效的关键。以县域经济为例，产业升级就涉及到发展局、经贸局、土地局、信息化局、规划局等众多部门，各个部门往往通过制定产业发展规划的方式统筹相应的工作，但不同规划之间的衔接存在很大困难，“调控冲突”难以避免。这种冲突既表现在对于土地用途、公共设施构建、区域空间布局之间的定位冲突，还表现在发展先后序列上的时间冲突，部分区域还存在领导班子调整带来的思路冲突。县域层面的调控冲突首先影响的是基层政府办事人员的效率，比如，在镇、街道层面往往是一个办事人员对应多个上级部门，没有统一的意见是难以有效执行的。为了减少冲突，各个职能局室倾向于立足原则、方向的大线条方式制定发展规划，以减少相互之间的调控冲突，但这同时又增加了操作上的灵活性，难以保证政策的实际效力，从而出现政府失灵现象。
    从“协同创新”到“局部调节”：地方政府推进产业升级的有效路径
    在主流经济学的基础上引入管理学的实用主义视角，我们可以发现，“手段有限”所暴露出来的是地方政府发展思路上的有限而非手段的不足，而“调控冲突”所体现出的是地方政府政策制定和执行过程中协同力的不足。面对产业转型发展的新情境，地方政府要敢于通过协同创新和局部调节相结合的方式，用新的思路和手段推进产业升级。
    具体来讲，在地方政府的具体工作中可以从目标协同、流程协同和资源协同三个层面引入创新的理念和方法，提升政府效能。目标协同强调地方政府要形成自身区域特征和产业发展趋势协同的转型升级目标，并非一味引入高新技术和战略性新兴产业，而是要注重对传统优势产业的引导和提升，深入分析优势产业背后蕴含的技术基础和人文底蕴，用前瞻性的眼光确定升级方向，并在政府不同职能部门中形成共识。流程协同注重政策制定和执行过程中的部门协同和机制协同，探索政策制定前的集中调研，制定过程中的意见征询、听证以及集中审议制度，政策实施过程中的联席通报和绩效评估制度，为协同创新提供保障。立足资源协同的创新视角，地方政府可以采用技术采购的方式，用有限的资金委托大企业利用自身资源优势进行研发，然后采用低成本的方式出让给区域所有企业，带动整个区域的产业升级和发展。
    提升地方政府调控的有效性，还要注重局部环节的有效调节，这些环节尽管不直接产生经济效益，但往往是产业升级的重要约束条件。其中，环境是首先关注的问题，可以通过有效的环境标准监控、资源补偿和碳交易系统的调节作用，为产业转型提供自然保障体系。安全系统是产业升级过程中的社会保障体系，特别是工业生产安全、食品卫生安全体系是地方政府重点调节的领域，也是地方政府保持公信力的基础。企业社会责任与政府行为规范的调节是产业结构升级过程中的伦理基础，地方政府只有通过核心价值体系的贯彻，才能切实提高自身的效能，杜绝腐败。
    （作者单位：中南财经政法大学工商管理学院）