户籍制度改革：争议、误区与下一步改革方向

户籍制度改革一直是社会各界关注的热点问题，近些年来，学术界从不同角度对户籍制度改革进行了广泛而深入地研究。目前，学者们对于户籍制度改革的必要性已基本达成共识，基于人口自由流动权利、促进工业化城镇化协调发展、改善城乡居民特别是农民的收入水平及民生福利等诸多考虑，传统的户籍制度已经到了非改不可、不改不行的时候了。但是，对未来户籍改革的目标和方向，学术界却出现了分歧。
    一、关于对改革目标方向的争论
    (一)“取消论”：取消户籍制度，实现人口自由流动迁徙
    在户籍制度改革研究的初期，关于户籍制度改革目标的争论主要是围绕是否保留户籍制度。这个时期户籍制度的问题刚刚显露出来，人们缺乏对户籍制度历史和基本功能的深刻认识，所以有相当一部分学者持取消户籍制度的观点，认为用身份证制度代替户籍制度即可。
    但是随着研究的深入，学界对户籍制度的认识越来越客观，肯定了户籍制度的历史功绩，正确认识了户籍制度的本原的功能。许多学者认为取消户籍制度会造成人口流动失控等一系列问题，主要包括：城市中的贫民窟、交通拥挤、住房紧张、失业增多、贫困加剧、犯罪率上升、治安不稳定等(杨风禄，2002；俞德鹏，2002)。人多地少、农村人口压力大被认为是导致“城市病”产生的最根本原因，而人口自由流动则是“城市病”得以成为事实的必要条件。
    而反驳者针对上述假设，也提出了这样的看法：一种观点认为，该进城的人都已经进城了，所以，开放城市户口不会大幅度加剧城市的各种矛盾(党国英，2003)。第二种观点认为，人是理性人，是会进行收益—成本分析的，若进城的生活不如在农村的生活，人们也不会长时间留在城市中；这样经过市场的自动调节，城市人口依然维持在合理的状态(杨风禄，2002；陆益龙，2003)。近年，有些学者质疑开放城市户口后到底有多少农民工会永久地居住在城市，为此他们采用了实证的方法，进行抽样调查，最后得出结论只有约25%的农民工愿意放弃土地并将户口迁移到打工城市。
    对于放开户籍后，城市是否会出现贫民窟，反驳者亦给出了证据。有人认为贫民窟在中国已经出现，现在取消户籍制度不会大大加剧这个现象；要想较平滑地提升国民收入水平，要想避免将来更难看的贫民窟，应该马上取消户籍制度(董沐旸，2001)。虽然的确应该警惕“城市病”，认为压制人口流动造成的社会不稳定性远远高于允许劳动力自由流动带来的社会一定程度的不稳定性(茶洪旺，2002)。因此相比而言不如尽早取消户口控制。更有学者直接引用其它国家放开户口但没有严重问题的事实作为证据，建议取消户籍制度。
    (二)“剥离论”：剥离户籍福利功能，还原户籍登记功能
    在20世纪80年代末90年代初，虽然学界没有明确提出和全面地定义两种户口上的不平等福利，但是在有些学者对户籍制度改革目标的论述中已经涉及了这一点，比如有人提出了把户籍制度和住房分配等利益分配功能脱钩作为户籍制度改革的目标之一(丁水木，1989，1992)。但是绝大多数学者还是仅仅聚焦在如何进一步推进“农转非”、促进人口流动和剩余劳动力转移上。直至20世纪90年代末，小城镇试点改革遭冷遇，学界才把关注点转移到附着在户籍上的不平等利益上，把剥离附加在其上的不合理规定和不平等利益作为户籍制度改革的首要目标。
    学界普遍认为，户籍制度功能的异化是户籍制度弊病的根源，改革户籍制度就是要使户籍制度的功能得以“回归”。虽然户籍制度已在逐步改革，但其背后的劳动、人事、教育、社会福利、司法等计划经济时期产生并遗留下来的社会管理制度仍然存在，它们所形成的分配资源与获取利益的各种不平等照样支配着社会的运转。于力超(2009)认为造成现行户籍制度的种种弊端的根源是户籍制度被不合理地强加上了利益分配功能，因此进行户籍制度改革，就应该重新确立户籍制度的基本功能。
    深化改革的关键，在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利与户口类型剥离(王太元，2005)。郝加华(2008)认为我国户籍制度改革的路径应该是对现行户籍制度进行功能重整，即剥离现行户籍制度附加的利益分配功能、取消对人口迁徙和流动的限制功能及加强户籍行政管理的服务功能。张静(2009)从对户籍制度功能的重新思考入手，提出了城市地区户籍制度改革可以通过统一户籍登记制度、逐步建设合理的户口迁移制度、对流动人口实行居住登记制度、促使其他领域行政管理寻找科学的权义分配标准四大路径来进行。彭希哲等(2009)提出，城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。赵航飞(2009)认为要解决我国户籍制度改革过程中所面临的阻力，必须从公共产品提供的角度入手，解决附着在户籍制度之上的公共产品提供和社会福利享受的均等化问题，才能满足现阶段非既得利益群体的公共产品消费需求，促进社会福利的最大化，保证改革的顺利进行。然而，公共产品提供和社会福利享受的均等化问题本身就是一个复杂而又棘手的问题，值得进一步探索与思考。
    还有部分学者建议在逐步剥离城市福利的同时，改革方向是降低城乡在各种基本公共服务领域上的落差，为进一步改革创造条件。只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来(王小鲁，2005)。弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化(茶洪旺，2005)。我们近年来加快了农村社会保障体系的建设，以及将农民工纳入城市的社会保护范围等等，就属于在这个方面的努力(蔡昉，2010)。
    (三)“准入论”：降低落户门槛，设置准入条件
    目前学界普遍认为城市应当向农民开放，但是时机尚不成熟。由于城市建设和管理成本的大小不一，各城市进入门槛高低不同，小城镇可以是放开的，大城市的进入就要预支一定的成本，以避免出现管理失衡的可能。为了避免这些情况的出现，户籍制度改革应该坚持循序渐进的原则，通过设置一些准入标准来避免大量人口短时间内融入城市，比如，房产标准、在城中居住时间的长短等(李静，2002)。设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险(王海光，2005)。多数学者认为，从各类城镇的实际经济发展水平和吸纳不同素质劳动人口就业的潜力出发，并考虑到目前大中城市的就业压力，各类城镇应设置高低不等的“门槛”，适度打开“城门”，办理正在流动人口的暂住和常住户口，实现流动人口的合理、有序、适度转移。
    从降低门槛入手，是可行的改革推进方式，使尽可能多的农民和农民工在城市落户(蔡昉，2010)。这一派观点的影响力最广泛，也成为我国当前地方户籍制度改革实践中遵循的政策建议。改革政策逐渐以准入条件代替指标管理，即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。
    二、当前户籍制度改革存在的缺陷和误区
    (一)无法割舍的“户口情结”
    从当前有关户籍改革的研究现状来看，历史上逐渐形成和演化的我国户籍制度对人们的思维和行动影响巨大，以至于人们存在着强烈的“户口情结”，“进城”、“落户”之说尤为盛行，各种人群也被划分为户籍人口、常住人口、暂住人口等不同称谓的群体。户籍管理和福利配置也基本按照上述人口类别来实现。尽管大家都知道一纸户籍只是“标”而不是“本”，户籍改革关键在于治本，即剥离户籍所含福利，并且实现福利的均等化配置，但是，大多数学者为户籍改革开出的“药方”却对如何剥离户籍福利语焉不详，而是希望通过降低入户门槛来使更多的人享受城市福利。尽管有着各类人群实现迁徙自由、平等享有公共福利的目标和愿望，但是这种愿望是通过低等级福利的地区和人群提高自身条件，以跨越高福利地区设定的入户门槛来实现。无疑，迁徙自由、公平身份的目标不是“天赋”的，而是需要个体努力。因此，只要户籍与福利不脱钩，还存在不同性质的户口，就无法实现户口一元化改革目标，达到由户口管理向人口管理的转变。
    (二)将“保障”错当为“福利”
    在当前我国城乡之间、区域之间公共基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务还存在较大差距、改革发展正当其时的时候，城市的公共服务与社会保障优势被当成相对于其他地区的“福利”，特别是城市的教育资源、住房保障和低保三种类别最具有“含金量”。多数研究者没有看到，随着教育改革的不断深化，城市的教育资源正越来越多地向本地户籍之外的人开放，而保障性住房和低保的保障对象是城市里的低收入群体，是对他们基本生活的“保障”而不是“福利”。保障条件主要是经济条件，判别标准主要是看是否属于低收入者，而不是城市户籍，且条件严格，需要排队等候。因此，长期来看，“落户”城市并没有多少“福利”可言，只是保障基本生存需要。
    (三)错判形势的“门槛”思维
    一方面，随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等改革的不断推进，城镇居民已基本丧失了原先享有的各种福利。我国不少城市都将公共服务和社会保障扩展至所有常住人口，并将外来常住人口称之为“新市民”，外来人口受歧视、被管制、少服务的局面大大改观，很多方面已与户籍人口无异。另一方面，广大流动人口特别是农民工的农村土地越来越值钱、农村公共产品日益丰富、农村环境和公共服务不断改善、计划生育政策优于城市居民。在当前城市户籍的含金量已大大降低而农村户籍的增值潜力正不断积蓄，即城乡之间、地区之间的福利级差正日趋缩小甚至可能会发生逆转的情况下，传统的入户“门槛”思维必然不能适应新的社会形势，并将严重阻碍劳动力资源的充分流动和合理配置，不利于城市的长期发展。当前各地存在的福利级差，很大程度上是由于政府的公共服务和社会保障改革发展的滞后以及农村土地资源市场化潜能未能发挥的结果，但是，减少这些福利级差的努力和成效是值得期待的。
    三、下一步户籍制度改革方向
    二元户籍管理制度是与我国城乡二元经济、社会结构相统一的，我国城市福利制度与农村土地管理制度是这种二元社会结构产生的主要原因，也是二元户籍管理制度运行的经济基础。这就决定了户籍制度改革不仅仅是户籍制度本身的问题，城市福利制度和农村土地制度是其不能绕过去的坎。对于当前的户籍制度改革，建议下一步户籍改革研究和实践要着力解决以下几个方面的问题。
    (一)户籍制度改革的价值目标与实现手段能否存在内在一致性
    户籍制度改革的价值目标可以认为是实现人口自由流动和平等身份，而户籍改革的实现手段是剥离户籍所含福利、还原户籍的人口登记、信息记录等基本功能。目前，多数学者认为户籍改革是个长期的渐进过程，为防止城市拥挤和社会问题的出现，现阶段还不能完全取消户籍制度，剥离户籍福利，还需要对外来人口设置一定的入户门槛。但是，这种建议和做法显然有违户籍制度改革的价值目标，错误地站在了维护现有户籍制度壁垒、继续实行歧视性、差别性福利政策的立场上。因此，可以认为，我国的户籍改革，只要还存在户籍门槛(注：不是福利门槛)，只要还需要通过“入户”来提高福利，这种改革就是不彻底的、甚至是犯了方向性的错误。
    (二)福利和土地双重级差条件下的相关利益博弈及其可能结果
    在明确了影响当前我国户籍制度改革的主要制度因素就是城市福利制度和农村土地管理制度之后，紧接着分析当前影响户籍制度改革或是户籍制度内含的城市福利制度具体有哪些，城乡之间、地区之间的福利级差有多大，各地的入户条件包括哪些方面，户籍门槛有多高等方面。同样，还要分析制约户籍制度改革的土地制度管理因素，现有的土地制度安排是如何阻碍农村剩余劳动力转移和定居城市的长期决策的，城乡之间、地区之间的土地级差有多大，目前是如何利用这个级差地租的。
    在目前我国城乡之间、地区之间存在较大福利和土地双重级差条件下，下一步推进户籍制度改革，各利益相关方是如何博弈的，各自的成本和收益如何，最终可能会产生的均衡结果是什么样的。
    (三)如何稳定有序剥离户籍背后的城市福利问题
    面对不同城市间短时期内不可能消除的福利级差，如何设计一种制度路径和制度安排，能够替代现有户籍制度功能，使得在开放城市户籍限制的同时，各级城镇特别是大城市人口增量不会短时间内迅速放大，城市的基本公共服务和社会福利不会面临基础设施短缺、人力财力不足的局面，并最终能够形成人口城市间合理分布的格局。
    (四)户籍制度改革中农民的土地使用权及房屋财产的处置问题
    存在土地级差条件下，不同地区的农民放弃土地迁入城镇的机会成本差别很大，原有法律规定的农民迁入县级及以上城市必须放弃土地使用权的条款在新形势下能否继续适用，农民在进城落户过程中土地财产权利如何保护和实现，是否必须以放弃土地为代价，实行所谓的“土地换社保”、“宅基地换住房”政策。实践中，农民放弃土地使用权的土地定价是否合理。
    【作者简介】张林山，国家发展改革委经济体制与管理研究所助理研究员